Ne Laissez Jamais une Crise Se perdre

Le Contexte

Le coronavirus se propage et pour la première fois de l’histoire, pratiquement toutes les personnes sur terre sont confrontées à la même menace commune imminente. Avec de multiples histoires de souffrances individuelles et un verrouillage mondial sans précédent, il y a un appel croissant à une réponse coordonnée au niveau international; il est dans l’intérêt de chaque pays de penser et d’agir à l’échelle mondiale.

La question se pose de savoir si les menaces mondiales comme le coronavirus sont des phénomènes isolés ou si elles font partie d’un problème plus profond associé à notre façon de travailler et de vivre? En ce qui concerne la crise actuelle, il y a en effet des indications que la pandémie n’est pas simplement tombée du ciel mais peut être associée à la perte d’habitat naturel, ce qui ouvre davantage de voies pour que les microbes animaux s’adaptent au corps humain. Le stress environnemental semble être une caractéristique commune associée à notre système économique.

Par conséquent, nous pouvons être certains que ce ne sera pas la dernière crise mondiale – avec d’autres pandémies imminentes, l’accélération du changement climatique et la disparition de la biodiversité; sans parler des crises locales et régionales telles que l’expansion des feux de brousse et l’invasion actuelle de criquets en Afrique de l’Est. Tout comme pour le coronavirus – il existe plusieurs autres « courbes » potentiellement plus désastreuses qui devraient être « aplaties » – au cours de notre vie et au-delà.

Une autre question importante est de savoir dans quelle mesure et de quelle manière cette crise va changer nos sociétés. Ce ne serait pas la première fois qu’une crise déclencherait des réformes plus importantes de l’ordre économique national et international. Par exemple, après la crise de 1929, les pays et les États ont commencé à stimuler la croissance par des politiques de demande keynésiennes, injectant ainsi de l’équité dans leurs économies. Après la Seconde Guerre mondiale, un nouvel ordre international a été établi avec la création des Nations Unies, du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale afin de surmonter la fragmentation politique des années 1930. Ne laissez jamais une crise se gâter! Comme l’ont dit Stéphane Hallegatte et Stephan Hammer de la Banque mondiale: « Si nous faisons les choses correctement, la réponse à la COVID-19 pourrait non seulement minimiser la douleur et la souffrance maintenant, mais aussi jeter les bases d’un avenir plus vert, plus sûr et plus prospère. »

Leçons

Les crises plongent les sociétés dans des difficultés plus profondes à court terme ; mais elles offrent également la possibilité de réformes structurelles majeures à plus long terme. Quelles pourraient être certaines des leçons plus larges de cette crise? Quels sont les points d’apprentissage? Je distinguerais cinq questions générales:

• La première leçon est que nous sommes tous dans cette situation ensemble. Il est compréhensible que le débat interne dans les pays actuellement les plus touchés par la crise se soit presque exclusivement concentré sur la bonne approche pour réduire les dommages immédiats causés à leurs propres citoyens. Mais nous devons être conscients que les mesures nécessaires prises dans chaque pays pour empêcher la propagation du virus – c’est–à-dire placer leurs systèmes économiques dans une sorte d’hibernation – peuvent déclencher des effets secondaires involontaires importants dans les pays les plus pauvres. Une économie mondiale en récession – entraînant une baisse des envois de fonds, une baisse des prix des produits de base, des sorties de capitaux record et une crise alimentaire imminente – menace d’inverser des décennies de progrès dans le monde en développement et de créer de nouveaux pièges de la pauvreté. Lorsque nous calibrons notre réponse ou finançons des efforts d’atténuation, nous devons garder à l’esprit ces « victimes invisibles » pour éviter « la prochaine calamité », comme l’a dit l’économiste.

• La deuxième leçon est de réaffirmer que nous avons besoin d’institutions multilatérales fortes et d’une gouvernance mondiale plus forte. Comme l’a dit le président éthiopien dans sa lettre au G20: « Ces défis ne peuvent pas être traités de manière adéquate (…) par un seul pays; ils nécessitent une réponse coordonnée au niveau mondial. Tout comme le virus ne connaît pas de frontière, nos réponses ne devraient pas non plus connaître de frontières. »À l’heure où chaque pays se démène pour obtenir des fournitures médicales, nous devons travailler ensemble pour garder les chaînes de production et les routes commerciales ouvertes pour les distribuer selon les besoins. Les leçons, les données et la recherche d’un pays peuvent influencer la prise de décision ailleurs – le flux de ces informations doit être organisé. Et enfin, avec l’effondrement des prix des actifs et la diminution de l’espace budgétaire, nous avons besoin d’acteurs contracycliques forts prêts à faire « tout ce qu’il faut. »Cela implique que nous devons vérifier si notre architecture politique et économique mondiale est adaptée pour faire face à ces défis. En outre, cela signifie que l’ampleur de la réponse doit être proportionnelle au défi auquel les pays en développement sont confrontés, sur la base d’une analyse économique solide.

• La troisième leçon est qu’au niveau national aussi, des institutions publiques fortes sont essentielles au succès et au développement durable. Nous devons non seulement nous concentrer sur l’efficacité, mais aussi sur la résilience. Nous devons reconnaître que la santé humaine et la santé animale sont interdépendantes et liées à la santé des écosystèmes dans lesquels elles existent. La valeur d’institutions et de politiques publiques solides a été rejetée depuis longtemps. La crise du COVID-19 est un signal d’alarme pour repenser notre évaluation et donner plus de poids à la prévention, à la préparation aux catastrophes et à l’importance de systèmes de santé publique et de sécurité sociale solides. Cela nécessitera probablement des niveaux de dépenses plus élevés ainsi qu’un plus grand stockage de produits cruciaux.

• La quatrième leçon est que les inégalités entre les pays et à l’intérieur des pays exacerbent les vulnérabilités vis–à-vis du virus – du manque de lits de soins intensifs et de systèmes immunitaires compromis dans les pays en développement au manque d’accès aux soins de santé dans certains pays de l’OCDE. Le virus met fin à la fragilité du contrat social (Financial Times). La crise actuelle a démontré qu’il s’agit d’une responsabilité envers tous. La faiblesse du système de santé dans un pays peut menacer le monde entier, et des poches de pauvreté peuvent favoriser la propagation incontrôlée – même dans les pays à revenu élevé. Nous devons donc investir conjointement dans la prévention, la surveillance et la préparation, ainsi que dans le capital social.

• La cinquième leçon soulève la question de savoir comment soutenir l’économie dans son ensemble afin de minimiser l’impact de la crise. Avec un choc continu de l’offre (des usines sont fermées) et avec une demande globale qui restera probablement déprimée pendant un certain temps, les gouvernements et les institutions internationales lancent des stimuli économiques, budgétaires et monétaires sans précédent. Il sera essentiel d’agir tôt et de manière décisive. Mieux nous préserverons le capital économique et social, moins les inconvénients seront profonds et plus la reprise se produira rapidement. Si les entreprises ne sont pas liquidées, les travailleurs ne sont pas licenciés et les relations commerciales ne sont pas coupées, la reprise sera plus forte après une période d’hibernation forcée. »Mais cela ne devrait pas être une ligne de vie inconditionnelle. Il est important de veiller à ce que ce stimulus soit  » adapté à l’avenir » et soutienne la transformation structurelle de nos économies. Comme l’a dit le Secrétaire général de l’ONU, António Guterres: « mieux récupérer » – avec des modèles de développement plus inclusifs et durables, tels que des incitations fiscales pour les investissements verts (par exemple dans l’efficacité énergétique) ou l’extension des infrastructures publiques « vertes », ainsi que le soutien aux entrepreneurs locaux pour piloter des idées innovantes.

La réponse de la Banque mondiale

Ce que nous pouvons constater cette fois-ci, c’est que les gouvernements de l’OCDE ont réagi rapidement en mettant en place d’importants paquets budgétaires et monétaires. Il reste à voir dans quelle mesure ces réponses sont coordonnées au niveau international, ou du moins complémentaires. Les premières indications indiquent des tendances inquiétantes des politiques de « mendiez votre voisin » – soit en restreignant les exportations de fournitures médicales, soit en apportant des réponses fiscales et monétaires non coordonnées. À cet égard, les réunions de printemps de la Banque mondiale et du FMI cette semaine constitueront un test important pour la coordination mondiale.

Le Groupe de la Banque mondiale a déjà préparé un ensemble de soutien et invite d’autres donateurs à cofinancer des activités pour réaliser une intervention internationale massive coordonnée et éprouvée (au lieu de petits projets autonomes pilotés par les donateurs, potentiellement non reproductibles). La première ligne de défense – en étroite coordination avec l’OMS et d’autres agences des Nations Unies – est ancrée autour du soutien au secteur de la santé et aux systèmes de sécurité sociale. Cela comprend des programmes de trésorerie conditionnels (y compris, espérons-le, pour la restauration de l’environnement) et des investissements à « double usage » qui soutiennent les systèmes de santé et sociaux au sens large et renforcent ainsi la résilience aux chocs futurs, y compris les catastrophes naturelles.

La deuxième ligne de défense sera axée sur l’aide à la stabilisation économique – en apportant un soutien budgétaire aux budgets des gouvernements et en élargissant les transferts de sécurité sociale dans les pays en développement pour garantir leur capacité à réagir à la crise. Cela devrait inclure un accent sur les investissements durables et des allégements fiscaux ciblés. Il est probable qu’avec la vulnérabilité de la dette, les arrêts soudains des marchés de capitaux et les longues contractions des économies sur les marchés émergents et en développement, des transferts budgétaires substantiels seront nécessaires pour ne pas régresser sur les gains de développement des dernières décennies. On ne sait pas encore à quel point l’impact de la COVID-19 sera profond sur les économies des pays en développement. Mais – comme l’a dit la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva – nous devrions être préparés aux pires scénarios.

La troisième ligne de défense vise à soutenir l’économie plus large dans les pays en développement, car le secteur privé est essentiel pour aider à relever les défis économiques résultant de la pandémie. Pendant la période de crise, l’IFC fournit des lignes de liquidité ad hoc pour soutenir ses opérations. Il est essentiel d’aider les entreprises du secteur privé à poursuivre leurs activités pour préserver l’emploi et limiter davantage les effets négatifs de la rétraction de la demande. Pour se remettre de la crise, les économies locales ont besoin de prêts à long terme pour financer les investissements, d’incitations à investir et de connaissances sur les nouvelles conditions du marché. La SFI financera ces investissements soit directement, soit par l’intermédiaire du secteur financier.

Amélioration de l’Architecture multilatérale

La crise actuelle souligne les faiblesses existantes et nous oblige à réfléchir à la manière d’améliorer l’architecture multilatérale pour réformer les institutions et combler les lacunes. Sans ambition globale, voici quelques propositions pragmatiques :

En général, les institutions multilatérales, telles que l’ONU, le Groupe de la Banque mondiale et le FMI, sont trop cloisonnées les unes des autres. Contrairement au secteur de la sécurité avec le Conseil de sécurité des Nations Unies en tête, il n’existe pas de structure de gouvernance internationale globale qui traite des risques économiques. Ce problème n’est pas nouveau. Plusieurs propositions visant à renforcer le système de gouvernance économique mondiale ont été faites dans le passé, en particulier dans le contexte de la crise financière mondiale, par exemple de la chancelière allemande Angela Merkel ou de la « Commission Stiglitz » de l’ONU. »Il est clair que ces propositions sont des plans longs. Mais il pourrait y avoir des mesures plus modestes pour renforcer la gouvernance économique mondiale, par exemple. créer un « Groupe d’experts de type GIEC » sur les risques mondiaux, dans le but d’évaluer les tendances mondiales, d’identifier les menaces mondiales à temps et de suggérer des options pour une action internationale collective. Ceci, conformément à la suggestion récente de Gerd Müller, Ministre fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement, de créer un Comité mondial de crise sous la direction du Secrétaire général des Nations Unies.

Plus précisément, le système actuel a des incitations limitées à investir dans les Biens publics mondiaux (GPG) et la prévention des crises. Cela vaut également, bien sûr, pour la Banque mondiale, qui, à 75 ans, ferait partie du groupe à risque de la crise actuelle du COVID-19. Bien sûr, la Banque a toujours changé et s’est adaptée aux nouveaux développements. Aujourd’hui plus que jamais, nous avons besoin d’une banque à la hauteur de son nom. Une banque pour le monde entier. Et c’est exactement ainsi qu’il doit être mis en place. Le modèle économique de la Banque est basé sur les programmes nationaux et la demande des pays membres. C’est une grande force et ne devrait pas être modifiée. Cependant, lorsque les crises, comme la crise actuelle, ont des effets de débordement, le modèle de GPG, y compris la prévention et la réaction aux crises, est remis en question. Les pays ont peu d’intérêt à utiliser les rares fonds de la Banque mondiale pour des programmes liés au GPG. Et il est tout à fait rationnel, du point de vue du pays d’un individu, de ne pas tenir compte des préjudices ou des avantages pour le reste de la communauté internationale dans ses décisions immédiates et à court terme au moins.

Pour poursuivre plus efficacement les GPG, la production de GPG doit donc être encouragée pour les pays emprunteurs, par ex. sous forme de fonds supplémentaires ou de meilleures conditions de faveur. Il n’est pas surprenant que la part du lion des fonds liés au GPG et aux crises mobilisés par la Banque mondiale ne provienne pas des ressources propres de la Banque mondiale, mais plutôt des Fonds fiduciaires financés par les donateurs. Il existe différentes options pour surmonter cette lacune en ajustant le modèle économique de la Banque mondiale. L’une d’elles consisterait à s’appuyer sur la Fenêtre de réponse aux crises existante de son Association internationale de développement (IDA). Il pourrait être créé en tant que Fonds autonome, ouvert à tous les pays emprunteurs, avec ses propres mécanismes d’allocation et conditions de financement, et avec une adaptation de la structure de gouvernance. Par exemple, il pourrait également être ouvert à d’autres donateurs, tels que des institutions philanthropiques ou la Commission européenne. Ce nouveau guichet pourrait être fusionné avec le « Guichet Mondial des Biens Publics » qui a été récemment mis en place dans le cadre de l’augmentation de capital de la Banque et qui est financé par des ressources internes (résultat net).

En outre, l’efficacité de la réaction de crise dépend beaucoup de la mesure dans laquelle les nombreuses mesures de soutien individuelles suivent une approche cohérente et cohérente. Le « système d’aide » international est déjà assez fragmenté. La pression du temps due à la nécessité d’une réaction rapide nuit très probablement à une réponse cohérente et efficace. Dans ce contexte, les institutions multilatérales, en particulier le Groupe de la Banque mondiale, doivent jouer un rôle important en aidant à aligner tous les soutiens sur des approches et des priorités communes. Ils ont le pouvoir d’identifier les interventions prioritaires (sur la base des évaluations des besoins par l’OMS dans le cas de la crise actuelle), d’organiser les achats groupés et de suggérer des programmes concrets, qui peuvent servir de plates-formes ouvertes au cofinancement par d’autres donateurs. D’autres donateurs devraient alors être prêts à se joindre à eux et à aligner leur propre soutien.

Enfin, étant donné que le commerce illégal d’espèces sauvages agit comme de grandes bandes transporteuses pour les agents pathogènes, il est primordial de travailler à une interdiction rapide de tout commerce d’espèces sauvages pour la consommation dans le cadre d’une réponse à plus long terme à cette pandémie et à d’éventuelles pandémies futures. L’inversion de la tendance à la perte de biodiversité et à la perte d’habitats naturels devrait déjà figurer en tête de l’agenda mondial, et la prochaine Conférence des Nations Unies sur la biodiversité – malheureusement reportée jusqu’à nouvel ordre – offrira une opportunité importante à cet égard.

Jürgen Zattler est le Directeur exécutif du Groupe de la Banque mondiale représentant l’Allemagne depuis mai 2017. Les déclarations faites dans cet article reflètent le point de vue personnel de l’auteur. En réponse à la pandémie de coronavirus, CGD invitera occasionnellement des voix indépendantes sur son blog pour partager des perspectives, des analyses ou des recherches.