Lassen Sie niemals zu, dass eine Krise vergeudet wird

Der Kontext

Das Coronavirus breitet sich aus und zum ersten Mal in der Geschichte sind praktisch alle Menschen auf der Erde mit derselben unmittelbar bevorstehenden gemeinsamen Bedrohung konfrontiert. Angesichts vielfältiger Geschichten individuellen Leidens und eines beispiellosen globalen Lockdowns wird zunehmend eine international koordinierte Reaktion gefordert; Es liegt im Interesse jedes Landes, global zu denken und zu handeln.

Es stellt sich die Frage, ob globale Bedrohungen wie das Coronavirus isolierte Phänomene sind oder ob sie Teil eines tieferen Problems sind, das mit unserer Art zu arbeiten und zu leben verbunden ist? In Bezug auf die aktuelle Krise gibt es in der Tat Hinweise darauf, dass die Pandemie nicht einfach vom Himmel gefallen ist, sondern mit dem Verlust des natürlichen Lebensraums verbunden sein kann, der tierischen Mikroben mehr Möglichkeiten zur Anpassung an den menschlichen Körper eröffnet. Umweltstress scheint ein gemeinsames Merkmal unseres Wirtschaftssystems zu sein.

Daher können wir sicher sein, dass dies nicht die letzte globale Krise sein wird – mit anderen Pandemien, die sich abzeichnen, dem Klimawandel und dem Verschwinden der biologischen Vielfalt; ganz zu schweigen von lokalen und regionalen Krisen wie den sich ausbreitenden Buschbränden und der aktuellen Heuschreckeninvasion in Ostafrika. Genau wie beim Coronavirus gibt es mehrere andere, möglicherweise katastrophalere „Kurven“, die „abgeflacht“ werden sollten – in und über unser Leben hinaus.

Eine weitere wichtige Frage ist, inwieweit und in welcher Weise diese Krise unsere Gesellschaften verändern wird. Es wäre nicht das erste Mal, dass eine Krise größere Reformen in der nationalen und internationalen Wirtschaftsordnung auslöst. Zum Beispiel begannen Länder und Staaten nach der Krise von 1929, das Wachstum durch eine keynesianische Nachfragepolitik anzukurbeln und so Eigenkapital in ihre Volkswirtschaften zu pumpen. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde mit der Gründung der Vereinten Nationen, des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank eine neue internationale Ordnung geschaffen, um die politische Fragmentierung der 1930er Jahre zu überwinden. Lass niemals eine Krise verschwenden! Wie Stephane Hallegatte und Stephan Hammer von der Weltbank es ausdrückten: „Wenn wir es richtig machen, kann die Reaktion auf COVID-19 nicht nur Schmerzen und Leiden jetzt minimieren, sondern auch die Grundlagen für eine grünere, sicherere und wohlhabendere Zukunft schaffen.“

Krisen bringen Gesellschaften kurzfristig tiefer in Bedrängnis, bieten aber auch längerfristig die Chance für größere Strukturreformen. Was könnten einige der umfassenderen Lehren aus dieser Krise sein? Was sind die Lernpunkte? Ich würde fünf allgemeine Probleme herausgreifen:

• Die erste Lektion ist, dass wir alle zusammen dabei sind. Es ist verständlich, dass sich die innenpolitische Debatte in den Ländern, die derzeit am stärksten von der Krise betroffen sind, fast ausschließlich auf den richtigen Ansatz konzentriert hat, um den unmittelbaren Schaden für die eigenen Bürger zu verringern. Wir sollten uns jedoch bewusst sein, dass die notwendigen Maßnahmen, die in jedem Land ergriffen werden, um die Ausbreitung des Virus zu verhindern – d. H. ihre Wirtschaftssysteme in eine Art Winterschlaf zu versetzen – in ärmeren Ländern erhebliche unbeabsichtigte Nebenwirkungen auslösen können. Eine Weltwirtschaft in einer Rezession, die zu sinkenden Überweisungen, gedrückten Rohstoffpreisen, Rekordabflüssen von Kapital und einer drohenden Nahrungsmittelkrise führt, droht den jahrzehntelangen Fortschritt in den Entwicklungsländern rückgängig zu machen und neue Armutsfallen zu schaffen. Wenn wir unsere Reaktion kalibrieren oder mildernde Maßnahmen finanzieren, sollten wir diese „unsichtbaren Opfer“ im Auge behalten, um „das nächste Unglück“ zu verhindern, wie der Economist es ausdrückte.

• Die zweite Lektion besteht darin, zu bekräftigen, dass wir starke multilaterale Institutionen und eine stärkere globale Governance brauchen. Wie der Präsident Äthiopiens in seinem Brief an die G20 sagte: „Diese Herausforderungen können (…) nicht von einem Land angemessen angegangen werden; sie erfordern eine global koordinierte Antwort. So wie das Virus keine Grenzen kennt, sollten auch unsere Reaktionen keine Grenzen kennen.“ In einer Zeit, in der jedes Land um die Sicherung der medizinischen Versorgung kämpft, müssen wir gemeinsam daran arbeiten, Produktionsketten und Handelswege offen zu halten, um sie je nach Bedarf zu verteilen. Lehren, Daten und Forschungsergebnisse aus einem Land können die Entscheidungsfindung in anderen Ländern beeinflussen – der Fluss solcher Informationen muss organisiert werden. Und schließlich brauchen wir angesichts sinkender Vermögenspreise und abnehmender fiskalpolitischer Spielräume starke antizyklische Akteure, die bereit sind, „alles zu tun, was nötig ist.“ Dies bedeutet, dass wir prüfen müssen, ob unsere globale politische und wirtschaftliche Architektur für den Umgang mit diesen Herausforderungen geeignet ist. Darüber hinaus bedeutet dies, dass das Ausmaß der Reaktion auf der Grundlage einer soliden wirtschaftlichen Analyse der Herausforderung, vor der die Entwicklungsländer stehen, angemessen sein sollte.

• Die dritte Lehre ist, dass auch auf nationaler Ebene starke öffentliche Institutionen der Schlüssel zu einer erfolgreichen und nachhaltigen Entwicklung sind. Wir müssen uns nicht nur auf Effizienz, sondern auch auf Widerstandsfähigkeit konzentrieren. Wir müssen anerkennen, dass die Gesundheit von Mensch und Tier voneinander abhängig und an die Gesundheit der Ökosysteme gebunden ist, in denen sie existieren. Der Wert starker öffentlicher Institutionen und Politiken wurde lange Zeit vernachlässigt. Die COVID-19-Krise ist ein Weckruf, unsere Einschätzung zu überdenken und der Prävention, der Katastrophenvorsorge und der Bedeutung starker öffentlicher Gesundheits- und Sozialversicherungssysteme mehr Gewicht zu verleihen. Dies erfordert wahrscheinlich höhere Ausgaben sowie mehr Lagerung wichtiger Produkte.

• Die vierte Lehre ist, dass Ungleichheiten zwischen und innerhalb der Länder die Anfälligkeit für das Virus verschärfen – von einem Mangel an Intensivbetten und einem geschwächten Immunsystem in Entwicklungsländern bis hin zu einem mangelnden Zugang zur Gesundheitsversorgung in einigen OECD-Ländern. Das Virus legt die Fragilität des Gesellschaftsvertrags dar (Financial Times). Die aktuelle Krise hat gezeigt, dass dies eine Verantwortung für alle ist. Ein schwaches Gesundheitssystem in einem Land kann die ganze Welt bedrohen, und Armutsgebiete können die unkontrollierte Ausbreitung fördern – selbst in Ländern mit hohem Einkommen. Wir müssen daher gemeinsam in Prävention, Überwachung und Vorsorge sowie in Sozialkapital investieren.

• Die fünfte Lektion wirft die Frage auf, wie die Gesamtwirtschaft unterstützt werden kann, um die Auswirkungen der Krise zu minimieren. Angesichts eines anhaltenden Angebotsschocks (Fabriken werden geschlossen) und einer voraussichtlich noch einige Zeit gedrückten Gesamtnachfrage setzen Regierungen und internationale Institutionen beispiellose wirtschaftliche, fiskalische und monetäre Impulse. Frühzeitiges und entschlossenes Handeln ist unerlässlich. Je besser wir das wirtschaftliche und soziale Kapital erhalten, desto weniger tiefgreifend werden die Nachteile sein und desto schneller wird sich die Erholung vollziehen. Wenn Unternehmen nicht liquidiert, Arbeitnehmer nicht entlassen und Geschäftsbeziehungen nicht unterbrochen werden, wird die Erholung nach einer Zeit des erzwungenen „Winterschlafs“ stärker sein.“ Aber das sollte keine bedingungslose Lebenslinie sein. Es gilt sicherzustellen, dass diese Impulse „zukunftsfähig“ sind und den Strukturwandel unserer Volkswirtschaften unterstützen. Wie UN-Generalsekretär António Guterres es ausdrückte: „besser erholen“ – mit integrativeren und nachhaltigeren Entwicklungsmodellen, wie Steueranreizen für grüne Investitionen (z. B. in Energieeffizienz) oder dem Ausbau der öffentlichen „grünen“ Infrastruktur sowie der Unterstützung lokaler Unternehmer bei der Erprobung innovativer Ideen.

Die Antwort der Weltbank

Was wir dieses Mal sehen können, ist, dass die OECD-Regierungen schnell reagiert haben, indem sie große Fiskal- und Geldpakete aufgelegt haben. Inwieweit diese Reaktionen international koordiniert oder zumindest komplementär sind, bleibt abzuwarten. Frühe Anzeichen deuten auf besorgniserregende Tendenzen einer „Bettler-Nachbarn“ -Politik hin – entweder durch die Einschränkung der Exporte von medizinischen Gütern oder durch nicht koordinierte fiskalische und monetäre Reaktionen. In dieser Hinsicht werden die Frühjahrstagungen der Weltbank und des IWF in dieser Woche ein wichtiger Test für die globale Koordinierung sein.

Die Weltbankgruppe hat bereits ein Unterstützungspaket vorbereitet und lädt andere Geber ein, Aktivitäten zu kofinanzieren, um eine massive international koordinierte und bewährte Intervention zu erreichen (anstelle kleiner gebergetriebener, potenziell nicht replizierbarer Einzelprojekte). Die erste Verteidigungslinie – in enger Abstimmung mit der WHO und anderen UN-Organisationen – ist auf die Unterstützung des Gesundheitssektors und der Systeme der sozialen Sicherheit ausgerichtet. Dies umfasst bedingte Geldprogramme (einschließlich hoffentlich für die Wiederherstellung der Umwelt) und Investitionen mit „doppeltem Verwendungszweck“, die das allgemeine Gesundheits- und Sozialsystem unterstützen und so die Widerstandsfähigkeit gegen zukünftige Schocks, einschließlich Naturkatastrophen, stärken.

Die zweite Verteidigungslinie wird sich auf die Unterstützung der wirtschaftlichen Stabilisierung konzentrieren – die Bereitstellung steuerlicher Unterstützung für die Staatshaushalte und die Ausweitung der Sozialversicherungstransfers in Entwicklungsländern, um sicherzustellen, dass sie auf die Krise reagieren können. Dies sollte einen Fokus auf nachhaltige Investitionen und gezielte Steuervergünstigungen beinhalten. Es ist wahrscheinlich, dass angesichts der Anfälligkeit der Verschuldung, plötzlicher Stopps an den Kapitalmärkten und langwieriger schrumpfender Volkswirtschaften in Schwellen- und Entwicklungsländern erhebliche fiskalische Transfers erforderlich sein werden, um die Entwicklungsgewinne der letzten Jahrzehnte nicht zurückzudrängen. Es ist noch nicht klar, wie tief die Auswirkungen von COVID-19 auf die Volkswirtschaften der Entwicklungsländer sein werden. Aber – wie IWF-Geschäftsführerin Kristalina Georgieva es ausdrückte – wir sollten auf die schlimmsten Szenarien vorbereitet sein.

Die dritte Verteidigungslinie zielt darauf ab, die allgemeine Wirtschaft in Entwicklungsländern zu unterstützen, da der Privatsektor der Schlüssel zur Bewältigung der wirtschaftlichen Herausforderungen ist, die sich aus der Pandemie ergeben. Während der Krisenzeit stellt die IFC Ad-hoc-Liquiditätslinien zur Verfügung, um den Betrieb aufrechtzuerhalten. Die Unterstützung von Unternehmen des privaten Sektors bei der Fortführung ihrer Tätigkeit ist der Schlüssel zum Erhalt von Arbeitsplätzen und zur weiteren Begrenzung des Rückgangs der Nachfrage. Um sich von der Krise zu erholen, benötigen die lokalen Volkswirtschaften langfristige Kredite zur Finanzierung von Investitionen, Investitionsanreize und Kenntnisse über die neuen Marktbedingungen. Die IFC wird diese Investitionen entweder direkt oder über den Finanzsektor finanzieren.

Verbesserung der multilateralen Architektur

Die aktuelle Krise unterstreicht die bestehenden Schwächen und zwingt uns, darüber nachzudenken, wie die multilaterale Architektur verbessert werden kann, um Institutionen zu reformieren und Lücken zu schließen. Ohne den Ehrgeiz, umfassend zu sein, hier einige pragmatische Vorschläge:

Im Allgemeinen sind die multilateralen Institutionen wie die Vereinten Nationen, die Weltbankgruppe und der IWF zu isoliert voneinander. Anders als im Sicherheitssektor mit dem UN-Sicherheitsrat an der Spitze gibt es keine übergreifende internationale Governance-Struktur, die sich mit wirtschaftlichen Risiken befasst. Dieses Problem ist nicht neu. Insbesondere im Kontext der globalen Finanzkrise wurden in der Vergangenheit mehrere Vorschläge zur Stärkung des Global Economic Governance Systems gemacht, z.B. von Bundeskanzlerin Angela Merkel oder der sogenannten „Stiglitz-Kommission“ der Vereinten Nationen.“ Es ist klar, dass diese Vorschläge lange Schüsse sind. Es könnte jedoch bescheidenere Schritte zur Stärkung der globalen wirtschaftspolitischen Steuerung geben, z. einrichtung eines „IPCC-ähnlichen Panels“ zu globalen Risiken mit dem Ziel, globale Trends zu bewerten, globale Bedrohungen rechtzeitig zu identifizieren und Optionen für kollektives internationales Handeln vorzuschlagen. Dies im Einklang mit dem jüngsten Vorschlag des deutschen Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Gerd Müller, einen Krisenstab unter der Leitung des UN–Generalsekretärs einzurichten.

Insbesondere hat das derzeitige System begrenzte Anreize, in globale öffentliche Güter (GPG) und Krisenprävention zu investieren. Dies gilt natürlich auch für die Weltbank, die mit 75 Jahren in der aktuellen COVID-19-Krise zur Risikogruppe gehören würde. Natürlich hat sich die Bank immer verändert und an neue Entwicklungen angepasst. Wir brauchen heute mehr denn je eine Bank, die ihrem Namen alle Ehre macht. Eine Bank für die ganze Welt. Und genau so muss es eingerichtet werden. Das Geschäftsmodell der Bank basiert auf Länderprogrammen und der Nachfrage aus den Mitgliedsländern. Dies ist eine große Stärke und sollte nicht geändert werden. Wenn Krisen wie die aktuelle jedoch Spillover-Effekte haben, wird das Modell der GPG, einschließlich Krisenprävention und -reaktion, in Frage gestellt. Die Länder haben ein begrenztes Interesse daran, knappe Mittel der Weltbank für GPG-bezogene Programme zu verwenden. Und es ist aus der Sicht eines einzelnen Landes völlig rational, den Schaden oder Nutzen für den Rest der internationalen Gemeinschaft zumindest bei ihren unmittelbaren und kurzfristigen Entscheidungen nicht zu berücksichtigen.

Um GPGs effizienter zu verfolgen, muss daher die Produktion von GPGs für kreditnehmende Länder, z. in Form von zusätzlichen Mitteln oder besseren Konditionen. Es überrascht nicht, dass der Löwenanteil der von der Weltbank mobilisierten GPG- und Krisenmittel nicht aus eigenen Mitteln der Weltbank stammt, sondern aus geberfinanzierten Treuhandfonds. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, diesen Mangel zu überwinden, indem das Geschäftsmodell der Weltbank angepasst wird. Eine davon wäre, auf dem bestehenden Krisenreaktionsfenster seiner International Development Association (IDA) aufzubauen. Er könnte als eigenständiger Fonds eingerichtet werden, der allen Kreditnehmerländern offen steht und über eigene Allokationsmechanismen und Finanzierungsbedingungen sowie eine Anpassung der Governance-Struktur verfügt. Beispielsweise könnte es möglicherweise auch für weitere Spender offen sein, wie philanthropische Institutionen oder die Europäische Kommission. Dieses neue Fenster könnte mit dem „Global Public Goods Window“ verschmolzen werden, das kürzlich im Rahmen der Kapitalerhöhung der Bank eingerichtet wurde und aus internen Mitteln (Nettoergebnis) finanziert wird.

Darüber hinaus hängt die Effizienz der Krisenreaktion sehr stark davon ab, inwieweit die vielen einzelnen Unterstützungsmaßnahmen einem kohärenten und konsistenten Ansatz folgen. Das internationale „Hilfesystem“ ist bereits ziemlich zersplittert. Der Zeitdruck aufgrund der Notwendigkeit einer schnellen Reaktion untergräbt höchstwahrscheinlich eine kohärente und effiziente Reaktion. Vor diesem Hintergrund müssen die multilateralen Institutionen, insbesondere die Weltbankgruppe, eine wichtige Rolle dabei spielen, die gesamte Unterstützung auf gemeinsame Ansätze und Prioritäten auszurichten. Sie haben die Einberufungsbefugnis, vorrangige Interventionen zu identifizieren (auf der Grundlage von Bedarfsbewertungen durch die WHO im Falle der aktuellen Krise); Massenbeschaffung organisieren; und konkrete Programme vorzuschlagen, die als Plattformen für die Kofinanzierung durch andere Geber dienen können. Andere Geber sollten dann bereit sein, sich anzuschließen und ihre eigene Unterstützung auszurichten.

Da illegaler Wildtierhandel als große Förderbänder für Krankheitserreger fungiert, ist es von größter Bedeutung, im Rahmen einer längerfristigen Reaktion auf diese und mögliche zukünftige Pandemien an einem raschen Verbot des gesamten Wildtierhandels zum Verzehr zu arbeiten. Die Umkehrung des Trends zum Verlust der biologischen Vielfalt und zum Verlust natürlicher Lebensräume sollte bereits ganz oben auf der globalen Agenda stehen, und die bevorstehende UN–Biodiversitätskonferenz – leider bis auf weiteres verschoben – wird in dieser Hinsicht eine wichtige Gelegenheit bieten.

Jürgen Zattler ist seit Mai 2017 Exekutivdirektor der Weltbankgruppe und vertritt Deutschland. Die Aussagen in diesem Artikel spiegeln die persönliche Meinung des Autors wider. Als Reaktion auf die Coronavirus-Pandemie, CGD wird gelegentlich unabhängige Stimmen in seinen Blog einladen, um Perspektiven auszutauschen, Analyse, oder Forschung.