El Contexto
El coronavirus se está propagando y, por primera vez en la historia, prácticamente todas las personas de la tierra se enfrentan a la misma amenaza común inminente. Con múltiples historias de sufrimiento individual y un bloqueo global sin precedentes, hay un llamamiento cada vez más intenso para una respuesta coordinada a nivel internacional; a todos los países les interesa pensar y actuar a nivel mundial.
Surge la pregunta de si las amenazas globales como el coronavirus son fenómenos aislados o si son parte de un problema más profundo asociado con la forma en que trabajamos y vivimos. Con respecto a la crisis actual, hay indicios de que la pandemia no se ha reducido a caer del cielo, sino que puede estar asociada con la pérdida de hábitat natural, lo que abre más vías para que los microbios animales se adapten al cuerpo humano. El estrés ambiental parece ser una característica común asociada con nuestro sistema económico.
Por lo tanto, podemos estar seguros de que esta no será la última crisis mundial, con otras pandemias en ciernes, la aceleración del cambio climático y la desaparición de la biodiversidad; por no hablar de crisis locales y regionales como la expansión de los incendios forestales y la actual invasión de langostas en África oriental. Al igual que con el coronavirus, hay varias otras «curvas» potencialmente más desastrosas que deberían ser «aplanadas», en y más allá de nuestra vida.
Otra cuestión importante es en qué medida y de qué manera esta crisis cambiará nuestras sociedades. No sería la primera vez que una crisis desencadenara reformas más amplias en el orden económico nacional e internacional. Por ejemplo, después de la crisis de 1929, los países y los estados comenzaron a impulsar el crecimiento mediante políticas de demanda keynesianas, inyectando así equidad en sus economías. Después de la Segunda Guerra Mundial se estableció un nuevo orden internacional con la creación de las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial con el fin de superar la fragmentación de las políticas de la década de 1930. Como lo expresaron Stephane Hallegatte y Stephan Hammer del Banco Mundial: «Si lo hacemos bien, la respuesta a la COVID-19 no solo puede minimizar el dolor y el sufrimiento ahora, sino que también puede sentar las bases para un futuro más ecológico, seguro y próspero.»
Lecciones
Las crisis hunden a las sociedades en problemas a corto plazo, pero también ofrecen la oportunidad de llevar a cabo importantes reformas estructurales a largo plazo. ¿Cuáles podrían ser algunas de las lecciones más amplias de esta crisis? ¿Cuáles son los puntos de aprendizaje? Destacaría cinco cuestiones generales:
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La primera lección es que todos estamos juntos en esto. Es comprensible que el debate interno en los países actualmente más afectados por la crisis se haya centrado casi exclusivamente en el enfoque correcto para reducir el daño inmediato a sus propios ciudadanos. Pero debemos ser conscientes de que las medidas necesarias que se adopten en cada país para evitar la propagación del virus, es decir, poner sus sistemas económicos en una especie de hibernación, pueden desencadenar efectos secundarios no deseados significativos en los países más pobres. Una economía mundial en recesión – que provoca la caída de las remesas, la caída de los precios de los productos básicos, salidas de capital sin precedentes y una inminente crisis alimentaria-amenaza con revertir decenios de progreso en el mundo en desarrollo y crear nuevas trampas de pobreza. Al calibrar nuestra respuesta o financiar los esfuerzos de mitigación, debemos tener en cuenta a esas «víctimas invisibles» para evitar «la próxima calamidad», como dijo The Economist.
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La segunda lección es reafirmar que necesitamos instituciones multilaterales sólidas y una gobernanza mundial más sólida. Como señaló el Presidente de Etiopía en su carta al G20: «Estos desafíos no pueden ser abordados adecuadamente (one) por un solo país; requieren una respuesta coordinada a nivel mundial. Así como el virus no conoce fronteras, nuestras respuestas tampoco deberían conocer fronteras.»En un momento en que todos los países se esfuerzan por asegurar los suministros médicos, debemos trabajar conjuntamente para mantener abiertas las cadenas de producción y las rutas comerciales para distribuir según las necesidades. Las lecciones, los datos y la investigación de un país pueden influir en la toma de decisiones en otros lugares, por lo que es necesario organizar el flujo de dicha información. Y, por último, con el desmoronamiento de los precios de los activos y la disminución del espacio fiscal, necesitamos actores contracíclicos fuertes dispuestos a hacer «lo que sea necesario».»Esto implica que debemos verificar si nuestra arquitectura política y económica global es adecuada para hacer frente a esos desafíos. Además, significa que la magnitud de la respuesta debe ser proporcional al desafío que enfrentan los países en desarrollo, sobre la base de un análisis económico sólido.
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La tercera lección es que, también a nivel nacional, unas instituciones públicas sólidas son fundamentales para el desarrollo exitoso y sostenible. No sólo debemos centrarnos en la eficiencia, sino también en la resiliencia. Debemos reconocer que la salud humana y animal son interdependientes y están vinculadas a la salud de los ecosistemas en los que existen. El valor de las instituciones y políticas públicas sólidas ha sido desestimado durante mucho tiempo. La crisis de la COVID-19 es una llamada de atención para reconsiderar nuestra evaluación y dar más peso a la prevención, la preparación para casos de desastre y la importancia de contar con sistemas sólidos de salud pública y seguridad social. Esto probablemente requerirá mayores niveles de gasto, así como un mayor almacenamiento de productos cruciales.
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La cuarta lección es que las desigualdades entre los países y dentro de ellos exacerban la vulnerabilidad al virus, desde la falta de camas en la UCI y sistemas inmunológicos comprometidos en los países en desarrollo hasta la falta de acceso a la atención médica en algunos países de la OCDE. El virus pone el listón a la fragilidad del contrato social (Financial Times). La crisis actual ha puesto de manifiesto que esto es una responsabilidad para todos. Un sistema de salud débil en un país puede amenazar al mundo entero, y los focos de pobreza pueden fomentar la propagación incontrolada, incluso en países de altos ingresos. Por lo tanto, necesitamos invertir conjuntamente en prevención, vigilancia y preparación, así como en capital social.
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La quinta lección plantea la cuestión de cómo apoyar la economía en general a fin de reducir al mínimo los efectos de la crisis. Con un choque continuo de la oferta (las fábricas están cerradas) y con una demanda agregada que probablemente permanezca deprimida durante algún tiempo, los gobiernos y las instituciones internacionales están lanzando estímulos económicos, fiscales y monetarios sin precedentes. Actuar con prontitud y decisión será esencial. Cuanto mejor preservemos el capital económico y social, menos profundas serán las desventajas y más rápida será la recuperación. Si no se liquidan las empresas, no se despide a los trabajadores y no se cortan las relaciones comerciales, la recuperación será más fuerte después de un período de «hibernación forzada».»Pero esto no debería ser una línea de vida incondicional. Es importante garantizar que este estímulo sea «apto para el futuro» y apoye la transformación estructural de nuestras economías. Como dijo el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres: «recuperarse mejor», con modelos de desarrollo más inclusivos y sostenibles, como incentivos fiscales para las inversiones verdes (por ejemplo, en eficiencia energética) o la ampliación de la infraestructura pública» verde», así como el apoyo a los empresarios locales para que experimenten ideas innovadoras.
La respuesta del Banco Mundial
Lo que podemos ver esta vez es que los gobiernos de la OCDE reaccionaron rápidamente al establecer grandes paquetes fiscales y monetarios. Todavía está por verse en qué medida esas respuestas se coordinan internacionalmente, o al menos se complementan. Los primeros indicios apuntan a tendencias preocupantes de políticas de «mendigar al vecino», ya sea restringiendo las exportaciones de suministros médicos o dando respuestas fiscales y monetarias no coordinadas. En ese sentido, las reuniones de primavera del Banco Mundial y el FMI de esta semana serán una prueba importante para la coordinación mundial.
El Grupo del Banco Mundial ya ha preparado un paquete de apoyo y está invitando a otros donantes a cofinanciar actividades para lograr una intervención internacional masiva coordinada y probada (en lugar de proyectos independientes impulsados por pequeños donantes que podrían no ser reproducibles). La primera línea de defensa, en estrecha coordinación con la OMS y otros organismos de las Naciones Unidas, se basa en el apoyo al sector de la salud y a los sistemas de seguridad social. Esto incluye programas de efectivo condicionado (incluidos, con suerte, para la restauración del medio ambiente) y la realización de inversiones de «doble uso» que apoyen a los sistemas sanitarios y sociales en general y, por lo tanto, fortalezcan la resiliencia ante futuras conmociones, incluidos los desastres naturales.
La segunda línea de defensa se centrará en ayudar a la estabilización económica, proporcionando apoyo fiscal a los presupuestos gubernamentales y ampliando las transferencias de seguridad social en los países en desarrollo para garantizar su capacidad de reaccionar ante la crisis. Esto debería incluir un enfoque en inversiones sostenibles y exenciones fiscales específicas. Es probable que, debido a la vulnerabilidad de la deuda, las paradas repentinas de los mercados de capital y las prolongadas contracciones de las economías de los mercados emergentes y en desarrollo, sean necesarias transferencias fiscales sustanciales para no retroceder en los avances en materia de desarrollo de los últimos decenios. Aún no está claro cuán profundo será el impacto de la COVID-19 en las economías de los países en desarrollo. Pero, como dijo la Directora Gerente del FMI, Kristalina Georgieva, debemos estar preparados para los peores escenarios.
La tercera línea de defensa tiene como objetivo apoyar la economía en general de los países en desarrollo, porque el sector privado es clave para ayudar a abordar los desafíos económicos resultantes de la pandemia. Durante el período de crisis, la CFI está proporcionando líneas de liquidez ad hoc para sostener las operaciones. Ayudar a las empresas del sector privado a seguir operando es clave para preservar el empleo y limitar aún más el inconveniente de la retracción de la demanda. Para recuperarse de la crisis, las economías locales necesitan préstamos a largo plazo para financiar inversiones, incentivos para invertir y conocimientos sobre las nuevas condiciones del mercado. La CFI financiará estas inversiones directamente o a través del sector financiero.
Mejorar la Arquitectura multilateral
La crisis actual pone de relieve las debilidades existentes y nos obliga a reflexionar sobre cómo mejorar la arquitectura multilateral para reformar las instituciones y colmar las lagunas. Sin ambición de ser comprensivos, he aquí algunas propuestas pragmáticas:
En general, las instituciones multilaterales, como la ONU, el Grupo del Banco Mundial y el FMI, están demasiado aisladas unas de otras. A diferencia del sector de la seguridad, en el que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está a la cabeza, no existe una estructura de gobernanza internacional general que se ocupe de los riesgos económicos. Este problema no es nuevo. En el pasado se han hecho varias propuestas para fortalecer el sistema de gobernanza económica mundial, en particular en el contexto de la crisis financiera mundial, por ejemplo, de la canciller alemana Angela Merkel o de la llamada «Comisión Stiglitz» de la ONU.»Está claro que estas propuestas son de largo alcance. Pero podría haber pasos más modestos hacia el fortalecimiento de la gobernanza económica mundial, por ej. establecer un «Panel similar al IPCC» sobre riesgos globales, con el objetivo de evaluar las tendencias globales, identificar las amenazas globales a tiempo y sugerir opciones para la acción internacional colectiva. Esto en línea con la reciente sugerencia de Gerd Müller, Ministro Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania, de establecer un Comité de Crisis Mundial bajo el liderazgo del Secretario General de la ONU.
Más concretamente, el sistema actual tiene incentivos limitados para invertir en Bienes Públicos Mundiales y en la prevención de crisis. Esto también se aplica, por supuesto, al Banco Mundial, que a los 75 años de edad formaría parte del grupo de riesgo en la actual crisis de COVID-19. Por supuesto, el Banco siempre ha cambiado y se ha adaptado a los nuevos desarrollos. Hoy más que nunca, necesitamos un banco que haga honor a su nombre. Un banco para todo el mundo. Y así es exactamente como debe establecerse. El modelo de negocio del Banco se basa en los programas de los países y en la demanda de los países miembros. Esta es una gran fortaleza y no debe cambiarse. Sin embargo, cuando las crisis, como la actual, tienen efectos colaterales, el modelo de GPG, incluida la prevención y reacción a las crisis, se ve desafiado. Los países tienen un interés limitado en utilizar los escasos fondos del Banco Mundial para programas relacionados con los bienes públicos mundiales. Y es totalmente racional desde el punto de vista del país de un individuo no tener en cuenta los daños o beneficios para el resto de la comunidad internacional en al menos sus decisiones inmediatas y a corto plazo.
Para perseguir los bienes públicos mundiales de manera más eficiente, por lo tanto, la producción de bienes públicos mundiales debe incentivarse para los países prestatarios, p. ej. en forma de fondos adicionales o en mejores condiciones de favor. No es de extrañar que la mayor parte de los fondos para bienes públicos mundiales y relacionados con las crisis movilizados por el Banco Mundial no provenga de los recursos propios del Banco Mundial, sino de Fondos Fiduciarios financiados por donantes. Existen diferentes opciones para superar esta deficiencia ajustando el modelo de negocio del Banco Mundial. Una de ellas consistiría en aprovechar el Servicio de Respuesta a las Crisis de su Asociación Internacional de Fomento (AIF). Podría establecerse como un Fondo independiente, abierto a todos los países prestatarios, con sus propios mecanismos de asignación y condiciones de financiación, y con una adaptación de la estructura de gobernanza. Por ejemplo, también podría estar abierto a otros donantes, como instituciones filantrópicas o la Comisión Europea. Esta nueva ventana podría fusionarse con la» Ventana de Bienes Públicos Globales», que se ha establecido recientemente en el contexto de la ampliación de capital del Banco y que se financia con recursos internos (ingresos netos).
Además, la eficacia de la reacción a la crisis depende en gran medida de hasta qué punto las numerosas medidas de apoyo individuales siguen un enfoque coherente y coherente. El «sistema de ayuda» internacional ya está bastante fragmentado. La presión de tiempo debida a la necesidad de una reacción rápida probablemente socava una respuesta coherente y eficiente. Con ese telón de fondo, las instituciones multilaterales, en particular el Grupo del Banco Mundial, deben desempeñar un papel importante para ayudar a alinear todo el apoyo en torno a enfoques y prioridades conjuntos. Tienen el poder de convocatoria para identificar las intervenciones prioritarias (sobre la base de las evaluaciones de las necesidades realizadas por la OMS en el caso de la crisis actual), organizar las adquisiciones a granel y sugerir programas concretos, que pueden servir de plataformas abiertas para la cofinanciación de otros donantes. Entonces, otros donantes deberían estar dispuestos a sumarse y a alinear su propio apoyo.
Por último, dado que el comercio ilegal de especies silvestres actúa como grandes cintas transportadoras de patógenos, es fundamental trabajar en una prohibición rápida de todo el comercio de especies silvestres para consumo como parte de una respuesta a más largo plazo a esta y a posibles pandemias futuras. La inversión de la tendencia a la pérdida de biodiversidad y de hábitats naturales ya debería ocupar un lugar prioritario en la agenda mundial, y la próxima Conferencia de las Naciones Unidas sobre Biodiversidad – lamentablemente aplazada hasta nuevo aviso – brindará una importante oportunidad a este respecto.
Jürgen Zattler es el Director Ejecutivo del Grupo del Banco Mundial en representación de Alemania desde mayo de 2017. Las declaraciones hechas en este artículo reflejan la opinión personal del autor. En respuesta a la pandemia de coronavirus, CGD invitará ocasionalmente a voces independientes a su blog para compartir perspectivas, análisis o investigaciones.