ze wszystkich debat związanych z globalizacją, jedna z najbardziej kontrowersyjnych dotyczy handlu i praw pracowniczych.
zwolennicy praw pracowniczych twierdzą, że narody handlowe powinny być przestrzegane surowych standardów pracy—i oferują dwa zupełnie różne uzasadnienia dla ich poglądów. Pierwszy to argument moralny, którego założeniem jest to, że wiele standardów pracy, takich jak wolność zrzeszania się i zakaz pracy przymusowej, chroni podstawowe prawa człowieka. Obce narody, które chcą mieć swobodny dostęp do największych i najbogatszych rynków świata, powinny być zobowiązane do przestrzegania podstawowych wartości ludzkich, w tym praw pracowniczych. Krótko mówiąc, należy wykorzystać pokusę dostępu do rynku Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej do rozszerzenia zakresu praw człowieka.
kluczową kwestią jest tutaj skuteczność polityki standardów pracy. Czy poprawią one prawa człowieka wśród potencjalnych partnerów handlowych? Czy też spowolnią postęp w kierunku praw człowieka, utrzymując bezsilnych politycznie pracowników pogrążonych w ubóstwie? Niektóre kraje, w tym Chiny, mogą odrzucić w inny sposób atrakcyjne umowy handlowe, które zawierają egzekwowalne standardy pracy. Nalegając na surowe standardy pracy, bogate demokracje mogłyby rościć sobie pretensje do wyższości moralnej. Ale być może będą musieli zrezygnować z paktu handlowego, który mógłby pomóc ich własnym producentom i konsumentom, jednocześnie zwiększając dochody i siłę polityczną zubożałych chińskich pracowników.
drugi argument za surowymi standardami pracy podkreśla nie dobro biednych pracowników, ale prosty interes ekonomiczny. Partner handlowy, który nie wyegzekwuje podstawowych zabezpieczeń dla swoich pracowników, może uzyskać nieuczciwą przewagę handlową, zwiększając swoją konkurencyjność rynkową wobec krajów o silniejszych zabezpieczeniach pracowniczych. Włączenie standardów pracy w umowach handlowych może zachęcić kraje w strefie wolnego handlu do utrzymania ochrony pracowników, a nie porzucania ich w wyścigu na dno. Jeśli każdy kraj musi przestrzegać wspólnego zestawu minimalnych norm, państwa członkowskie mogą oferować i egzekwować ochronę pracowników na bardziej niemal optymalnym poziomie. Ten drugi argument, w przeciwieństwie do pierwszego, można ocenić za pomocą teorii ekonomicznej i dowodów.
ocena tych argumentów wymaga odpowiedzi na trzy pytania. Po pierwsze, jakie standardy pracy są ważne dla handlu i polityki zagranicznej USA? Po drugie, w jaki sposób standardy pracy, po wynegocjowaniu, mogą być egzekwowane? Wreszcie, czy ma sens nalegać, aby nasi partnerzy handlowi przestrzegali wspólnego zestawu podstawowych standardów pracy?a jeśli tak, to jakie standardy?
Które Standardy Pracy Mają Największe Znaczenie?
chociaż społeczność międzynarodowa zasadniczo zgadza się co do potrzeby przestrzegania standardów pracy, porozumienie nie obejmuje tych standardów. Praca przymusowa i niewolnictwo są niemal powszechnie uważane za odrażające, ale inne zabezpieczenia pracownicze uważane za istotne w najbogatszych krajach świata nie są powszechnie obserwowane gdzie indziej.
Międzynarodowa Organizacja Pracy, utworzona na mocy Traktatu Wersalskiego po I Wojnie Światowej, opublikowała standardy pracy w kilkudziesięciu dziedzinach, ale zidentyfikowała osiem podstawowych standardów (patrz ramka na stronie 13), z których większość odnosi się do podstawowych praw człowieka. Większość spośród 175 państw członkowskich MOP ratyfikowała większość z ośmiu norm. Ponad 150 ratyfikowało cztery traktujące o pracy przymusowej i dyskryminacji w zatrudnieniu i płacach. Waszyngton ratyfikował tylko dwa standardy, jeden znoszący pracę przymusową, a drugi eliminujący najgorsze formy pracy dzieci, stawiając Stany Zjednoczone w towarzystwie tylko ośmiu innych państw członkowskich MOP, w tym Chin, Mjanmy i Omanu.
wielu zwolenników standardów pracy rozszerzyłoby podstawową listę zabezpieczeń MOP, aby objąć bezpieczeństwo w miejscu pracy, warunki pracy i płace. Stany Zjednoczone Ustawa o handlu z 1974 r. definiuje „uznane na całym świecie prawa pracownicze”, w tym ” akceptowalne warunki pracy w odniesieniu do płacy minimalnej, godzin pracy oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.”Na przykład Uniwersytet Michigan zobowiązuje producentów towarów noszących swoje insygnia do przestrzegania podstawowych norm MOP, a także zobowiązuje ich do płacenia minimalnego wynagrodzenia i oferowania” bezpiecznego i zdrowego środowiska pracy.”
standardy pracy, które mogą być objęte umową handlową, spadają wzdłuż kontinuum od tych, które koncentrują się na podstawowych prawach człowieka, do tych, które kładą nacisk na warunki pracy i płace. Ogólnie rzecz biorąc, sprawa tego pierwszego jest bardziej przekonująca. Podkreślanie, że inne narody szanują prawo pracowników do swobodnego zrzeszania się odzwierciedla nasz pogląd moralny, że prawo to ma fundamentalne znaczenie dla ludzkiej godności. Pracownicy mogą również mieć „prawo” do bezpiecznego i zdrowego miejsca pracy, ale to prawo wiąże się z pewnym kosztem wydajności produkcyjnej. Naleganie, by inne narody przyjęły amerykańskie standardy bezpiecznego i zdrowego miejsca pracy oznacza, że muszą również przyjąć nasz pogląd na odpowiedni kompromis między bezpieczeństwem i higieną pracy, z jednej strony, a wydajnością produkcyjną, z drugiej strony.
egzekwowanie standardów pracy: Status Quo
główną globalną instytucją egzekwującą standardy pracy jest dziś MOP, która regularnie i okresowo informuje o krokach podejmowanych przez każdy kraj w celu wdrożenia norm, które ratyfikowała. W przypadku składania skarg MOP bada domniemane naruszenie i publikuje swoje ustalenia. Nawet jeśli państwo członkowskie nie ratyfikowało Konwencji o wolności zrzeszania się, mop może zbadać domniemane naruszenia tych konwencji. Mop nie może jednak zezwalać na odwetowe środki handlowe lub sankcje. Zamiast tego zapewnia pomoc techniczną krajom członkowskim w dostosowaniu ich przepisów prawa pracy i procedur egzekwowania prawa do zgodności.
chociaż praca MOP została doceniona Pokojową Nagrodą Nobla, wielu sympatyków pracy jest sceptycznych, że może chronić pracowników za pomocą istniejących narzędzi egzekwowania, ponieważ nakładają one niewielkie kary poza złą reklamą.
wprowadzenie zębów w egzekwowanie norm
zwolennicy pracy opowiadają się za wzmocnieniem egzekwowania przez rozszerzenie roli Światowej Organizacji Handlu lub za pomocą dwustronnych umów handlowych.
zasady WTO nie mają zastosowania do standardów pracy; regulują traktowanie przez członków towarów, usług i własności intelektualnej innych krajów członkowskich. W tych dziedzinach WTO opracowała rozbudowane procedury rozstrzygania sporów w celu rozpatrywania skarg. Jeżeli panel WTO stwierdzi, że państwo członkowskie naruszyło zasady WTO, może zezwolić skarżącemu na odwet.
na posiedzeniu ministerialnym WTO w 1996 r.kraje rozwijające się zdecydowanie oparły się wysiłkom, aby umożliwić WTO egzekwowanie standardów pracy, a spotkanie zakończyło się potwierdzeniem roli MOP w określaniu standardów pracy i radzeniu sobie z nimi. Podobnie, gdy Prezydent Clinton i niektórzy przywódcy UE próbowali włączyć prawa pracownicze do kolejnej rundy wielostronnych negocjacji handlowych na posiedzeniu ministerialnym WTO w Seattle w 1999 r., kraje rozwijające się odrzuciły tę inicjatywę.
w niedawnym pakcie o wolnym handlu Jordania i Stany Zjednoczone zgodziły się chronić podstawowe prawa pracowników MOP. Określili również, jak rozwiązywać spory dotyczące standardów pracy: jeśli jeden kraj osłabia swoje prawo pracy lub nie dostosuje swoich przepisów lub ich egzekwowania do podstawowych standardów MOP, drugi może podjąć odpowiednie środki, w tym wycofanie korzyści handlowych.
Izba popiera umowy o wolnym handlu i obawia się, że większość krajów oprze się włączeniu egzekwowalnych standardów pracy do każdej nowej umowy. Pogląd ten jest prawie na pewno poprawny, przynajmniej w krajach rozwijających się.
praktyczne trudności
niektórzy Amerykanie mogą obawiać się, że włączenie egzekwowalnych standardów pracy do umów handlowych otworzy Stany Zjednoczone na opłaty, które nie egzekwują podstawowych standardów MOP, narażając je na ewentualne kary handlowe. Ale Amerykańskie prawa obywatelskie i prawa pracy zawierają już podstawowe zabezpieczenia wymagane przez konwencje MOP.
obywatele krajów rozwijających się mogą być mniej przekonani, że ich przepisy i procedury wykonawcze spełnią wymagania konwencji MOP, zwłaszcza w rozumieniu obserwatorów z krajów zamożnych. Interpretacje opracowane w salonach Paryża lub w pomieszczeniach rekreacyjnych podmiejskiego Waszyngtonu mogą wydawać się niezgodne z warunkami w krajach, w których połowa lub więcej ludności żyje za mniej niż 2 dolary dziennie.
dwa najbardziej uciążliwe standardy MOP dotyczą pracy dzieci. Bogate kraje—bardzo rozsądnie-ograniczają udział dzieci w rynku pracy, aby młodzież mogła uczęszczać do szkoły i przygotowywać się do pracy. Ale w biednych krajach, gdzie zarobki dzieci są kluczowym źródłem utrzymania rodziny i edukacja szkolna może być niedostępna, ograniczenia mogą nie być właściwe. Oczywiście dzieci w biednych krajach również zasługują na ochronę i edukację, ale standard ochrony i środki dostępne na edukację będą znacznie niższe niż w zamożnym kraju.
norma ochrony, która jest odpowiednia w krajach bogatych, może nakładać nadmierne obciążenia na biednych. Przywódcy krajów Trzeciego Świata obawiają się, co zrozumiałe, że włączenie egzekwowalnych standardów pracy do Traktatów handlowych narazi ich kraje na ciągłe wyzwania w WTO – i że standardy te będą wykorzystywane głównie w celu ochrony pracowników i przedsiębiorstw w krajach rozwiniętych przed konkurencją ze strony pracowników z trzeciego świata.
Prezes AFL-CIO John Sweeney zaprzecza, że egzekwowanie standardów pracy może mieć wpływ protekcjonistyczny. Zauważa, że normy MOP mają na celu ochronę interesów pracowników w krajach o niskich i wysokich dochodach. WTO i Stany Zjednoczone zdecydowanie bronią praw własności intelektualnej (IP) i egzekwują kary handlowe w przypadku, gdy kraje rozwijające się naruszają te prawa. Rozszerzenie tej samej ochrony na prawa pracownicze, jak twierdzi, nie może być protekcjonistyczne.
choć łatwo sympatyzować z poglądem Sweeneya, istnieje duża różnica między prawami pracowniczymi w innym kraju a prawami własności intelektualnej własnych obywateli. Jeśli Birma odmawia swoim pracownikom prawa do organizowania Niezależnych Związków Zawodowych, jej działania są godne ubolewania, ale nie szkodzą mi bezpośrednio. Jeśli Birma zezwala wydawcom i firmom nagraniowym na powielanie moich książek i piosenek chronionych prawem autorskim bez rekompensaty dla mnie, kradzież moich twórczych wysiłków rani mnie bezpośrednio. Trudno się dziwić, że amerykańscy wyborcy nalegaliby na środki zaradcze dla siebie przed naprawieniem problemów pracowników za granicą. Sweeney może sprzeciwić się, że szkoda dla birmańskich pracowników z powodu łamania praw człowieka jest znacznie poważniejsza niż straty pieniężne z tytułu naruszenia praw autorskich poniesione przez garstkę artystów, wynalazców i amerykańskich korporacji. I może mieć rację. Ale amerykańscy artyści, wynalazcy i akcjonariusze korporacyjni mogą głosować w wyborach w USA; Birmańscy pracownicy nie mogą.
jak Oceniać kary WTO?
jeśli WTO ma być stosowana do oceny kar wobec krajów naruszających międzynarodowe normy pracy, jej kraje członkowskie muszą opracować nowy sposób przyznawania kar za naruszenia. Zgodnie z obowiązującymi procedurami kraj, w którym stwierdzono, że ma ważną skargę handlową, może dokonać odwetu przeciwko krajowi, który naruszył przepisy WTO, wstrzymując świadczenie handlowe w przybliżeniu równoważne z korzyścią, której odmówił sprawca w wyniku naruszenia zasad WTO. Nie jest oczywiste, jak obliczyć karę, gdy naruszenie obejmuje standard pracy. Tam szkoda została poniesiona przez pracowników w kraju, który popełnił przestępstwo, a mieszkańcy kraju skarżącego mogli czerpać korzyści netto.
Załóżmy na przykład, że Stany Zjednoczone oskarżają inny kraj o zatrudnianie nieletnich dzieci w swojej branży odzieżowej. Naruszenie zwiększa podaż pracowników o niskich płacach w kraju, zmniejszając w ten sposób koszty płac producentów i ceny pobierane od konsumentów krajowych i zagranicznych. Dorośli pracownicy w kraju, w którym popełniono przestępstwo, doznali wyraźnie obrażeń, podobnie jak dzieci, jeśli ich praca pozbawiła ich możliwości nauki w szkole, która była dostępna w inny sposób.
jak naruszenie dotyczyło Amerykanów? Amerykańscy pracownicy prawdopodobnie stracili pensje i pracę. Ale ich straty są przeciwwagą dla zysków amerykańskich konsumentów, którzy kupowali ubrania taniej z powodu pracy dzieci w kraju przestępczym. Ponieważ wszyscy amerykańscy pracownicy, w tym ci z branży odzieżowej, sami są konsumentami, nie jest jasne, czy naruszenie zraniło amerykańskich pracowników jako klasę. W ubiegłym roku import odzieży do Stanów Zjednoczonych przekroczył eksport o około 55 miliardów dolarów. Jeśli wykorzystanie pracy dzieci za granicą obniżyłoby koszty importu, Amerykanie wydaliby mniej na odzież, niż w przeciwnym razie mieliby. Podczas gdy większość Amerykanów ubolewa nad pracą dzieci, w kraju lub za granicą, trudno dostrzec, w jaki sposób zagraniczne naruszenie standardu pracy dzieci je zraniło. Nie jest również prawdopodobne, że Stany Zjednoczone osłabią własne prawa pracy dzieci, ponieważ skorzystały z dostępności tańszych importowanych ubrań.
sankcje prywatne
jako ostateczna opcja egzekwowania standardów pracy, amerykańscy konsumenci mogą stosować własne sankcje prywatne. Każdy, kto uzna pracę dzieci lub pracę przymusową za naganną, może odmówić zakupu produktów wyprodukowanych w krajach, które tolerują te praktyki. MOP mogłaby nakłonić konsumentów do działania poprzez publikację informacji o krajach, które popełniły wykroczenia, i o ich naruszeniach. Może również nagłośnić odmowę współpracy każdego kraju z dochodzeniami MOP. Jeśli wyborcy chcą uzyskać więcej informacji na temat importowanych towarów i usług z krajów, które spełniają normy MOP, ich własne rządy krajowe mogą je dostarczyć. Waszyngton może pomóc amerykańskim konsumentom zwiększyć presję na kraje przestępcze, wymagając od sprzedawców znakowania produktów krajem pochodzenia. Może również zachęcać sprzedawców do identyfikacji towarów i usług produkowanych w krajach, które w pełni spełniają podstawowe standardy pracy MOP lub wymagać od nich identyfikacji.
Czy Wujek Sam Powinien Egzekwować Standardy Pracy?
sprawa egzekwowania standardów pracy jest najsilniejsza, gdy dotyczy podstawowych praw człowieka, takich jak wolność zrzeszania się lub wolność od niewolnictwa, i gdy opiera się na podstawach moralnych, a nie kalkulacji ekonomicznej. Jeśli Waszyngton chce wymagać od swoich partnerów handlowych przestrzegania podstawowych praw człowieka, musi być przygotowany na zaakceptowanie rzeczywistych kosztów, które w ten sposób nałoży na własnych producentów i konsumentów—a czasami na ofiary za granicą, którym stara się pomóc. Teoria i dowody ekonomiczne mogą być przydatne w obliczaniu potencjalnego kosztu sankcji handlowych dla Stanów Zjednoczonych i ich partnerów handlowych. Nie jest to pomocne w określaniu, czy potencjalne zyski z praw człowieka są warte poświęcenia dochodów. Nauki społeczne nie są również bardzo pouczające, czy polityka sankcji handlowych może poprawić prawa ofiar.
sprawa wymagająca od amerykańskich partnerów handlowych przestrzegania międzynarodowych standardów pracy jest najmniej przekonująca, gdy dotyczy warunków zatrudnienia. Jeśli kraj przestrzega podstawowych standardów MOP, pracownicy będą mogli negocjować najlepsze połączenie płac, dodatkowych świadczeń, godzin pracy i udogodnień w miejscu pracy, na które pozwala ich poziom produktywności. Jeśli nalegamy, aby wynikający z tego Pakiet odszkodowań spełniał minimalne standardy międzynarodowe, zastępujemy własną osąd pracowników dotkniętych chorobą i ich pracodawców.
czytelnicy mogą słusznie sprzeciwić się temu, że słaba pozycja przetargowa pracowników w biednych krajach sprawia, że jest mało prawdopodobne, aby ich negocjacje z pracodawcami zapewniły godziwe wynagrodzenie i bezpieczne warunki pracy. Ich słaba pozycja przetargowa jest jednak związana z niską produktywnością i umiejętnościami. Dziś USA a europejskie standardy pracy są znacznie wyższe, a przepisy prawa pracy egzekwowane bardziej rygorystycznie niż 50 lat temu. Poprawa jest ściśle związana ze wzrostem umiejętności i wydajności pracowników. Nawet w krajach rozwijających się, kraje lepiej sytuowane są bardziej skłonne niż najbiedniejsze do przestrzegania standardów pracy MOP. W krajach, w których dochód na mieszkańca wynosi 500 USD rocznie lub mniej, 30-60 procent dzieci w wieku od 10 do 14 lat pracuje. W krajach, w których dochód na mieszkańca wynosi 500-1 000 USD, tylko 10-30 procent młodych ludzi pracuje. Wraz ze wzrostem wydajności wzrasta również pozycja przetargowa i płace pracowników przemysłowych. Jeśli historia jest przewodnikiem, krajowe standardy pracy również się poprawią.
najbardziej niezawodnym sposobem poprawy kondycji pracowników z trzeciego świata jest zwiększenie ich średniej wydajności. Zaniepokojeni wyborcy w bogatych krajach mogą pomóc w osiągnięciu tego celu, naciskając na otwarcie własnych rynków na produkty z trzeciego świata. Wiele krajów o niskich dochodach ma przewagę komparatywną w produkcji odzieży, tekstyliów i obuwia oraz w produkcji podstawowych artykułów spożywczych, owoców i warzyw. Bogate kraje często nakładają wysokie cła lub kwoty na te produkty, a prawie wszystkie zapewniają hojne dotacje swoim rolnikom, uniemożliwiając tym samym producentom i rolnikom z Trzeciego Świata dostęp do ogromnego potencjalnego rynku. Bank Światowy szacuje, że bariery taryfowe i nietaryfowe, wraz z dotacjami udzielanymi rolnikom amerykańskim i europejskim, kosztują kraje Trzeciego Świata więcej w traceniu handlu niż w pomocy zagranicznej.
jeśli nalegamy, aby kraje rozwijające się natychmiast spełniały standardy pracy, które najbogatsze kraje osiągały tylko stopniowo, będziemy trzymać niektóre z nich z dala od najlepszych rynków na świecie. Kraje ubogie, które zgadzają się przestrzegać norm MOP, będą czasami kwestionowane—czasami przez przedstawicieli krajów bogatych bardziej nastawionych na ochronę własnych pracowników przed „nieuczciwą” konkurencją zagraniczną niż na poprawę liczby pracowników z trzeciego świata. Podczas gdy moralne argumenty za wymaganiem od naszych partnerów handlowych poszanowania praw pracowniczych są przekonujące, argumenty za usunięciem barier handlowych, które ograniczają rynki produktowe i dochody najbiedniejszych pracowników na świecie, są równie potężne.