De tous les débats entourant la mondialisation, l’un des plus controversés concerne le commerce et les droits des travailleurs.
Les partisans des droits des travailleurs soutiennent que les nations commerçantes devraient être tenues à des normes de travail strictes — et ils offrent deux justifications tout à fait différentes pour leur point de vue. Le premier est un argument moral dont la prémisse est que de nombreuses normes du travail, telles que la liberté d’association et l’interdiction du travail forcé, protègent les droits humains fondamentaux. Les pays étrangers qui souhaitent accéder librement aux marchés les plus importants et les plus riches du monde devraient être tenus de respecter les valeurs humaines fondamentales, y compris les droits du travail. En bref, l’attrait de l’accès aux marchés aux États-Unis et à l’Union européenne devrait être utilisé pour élargir le domaine des droits de l’homme.
La considération clé ici est l’efficacité des politiques en matière de normes du travail. Amélioreront-ils les droits de l’homme parmi les partenaires commerciaux potentiels? Ou vont-ils ralentir les progrès vers les droits de l’homme en maintenant les travailleurs politiquement impuissants dans la pauvreté? Certains pays, dont la Chine, pourraient rejeter des accords commerciaux autrement attrayants qui contiennent des normes du travail exécutoires. En insistant sur des normes du travail strictes, les démocraties riches pourraient revendiquer la hauteur morale. Mais ils pourraient devoir renoncer à un pacte commercial qui pourrait aider leurs propres producteurs et consommateurs tout en augmentant les revenus et le pouvoir politique des travailleurs chinois appauvris.
Le deuxième argument en faveur de normes du travail strictes ne met pas l’accent sur le bien-être des travailleurs pauvres, mais sur un simple intérêt économique. Un partenaire commercial qui ne fait pas respecter les protections de base pour ses travailleurs peut obtenir un avantage commercial injuste, renforçant sa compétitivité sur le marché par rapport à des pays dotés de garanties de travail plus solides. L’inclusion des normes du travail dans les accords commerciaux peut encourager les pays d’une zone de libre-échange à maintenir la protection des travailleurs plutôt que de les abandonner dans une course vers le bas. Si chaque pays doit respecter un ensemble commun de normes minimales, les pays membres peuvent offrir et appliquer des protections aux travailleurs à un niveau presque optimal. Ce deuxième argument, contrairement au premier, peut être évalué avec la théorie et les preuves économiques.
Pour évaluer ces arguments, il faut répondre à trois questions. Premièrement, quelles normes du travail sont importantes pour le commerce et la politique étrangère des États-Unis? Deuxièmement, comment les normes du travail, une fois négociées, peuvent-elles être appliquées? Enfin, est-il logique d’insister pour que nos partenaires commerciaux adhèrent à un ensemble commun de normes fondamentales du travail?et si oui, quelles normes?
Quelles Normes Du Travail Comptent Le Plus?
Bien que la communauté internationale soit globalement d’accord sur la nécessité de respecter les normes du travail, l’accord ne s’étend pas à ce que devraient être ces normes. Le travail forcé et l’esclavage sont presque universellement considérés comme répugnants, mais d’autres garanties du travail jugées vitales dans les pays les plus riches du monde ne sont pas largement observées ailleurs.
L’Organisation Internationale du Travail, créée par le Traité de Versailles après la Première Guerre mondiale, a publié des normes du travail dans des dizaines de domaines, mais elle a identifié huit normes fondamentales essentielles (voir encadré page 13), dont la plupart se réfèrent aux droits fondamentaux de l’homme. Sur les 175 pays membres de l’OIT, une majorité écrasante a ratifié la plupart des huit normes. Plus de 150 ont ratifié les quatre traités sur le travail forcé et la discrimination dans l’emploi et les salaires. Washington n’a ratifié que deux normes, l’une abolissant le travail forcé et l’autre éliminant les pires formes de travail des enfants, plaçant les États-Unis en compagnie de seulement huit autres pays membres de l’OIT, dont la Chine, le Myanmar et Oman.
De nombreux partisans des normes du travail élargiraient la liste de base des protections de l’OIT pour couvrir la sécurité au travail, les conditions de travail et les salaires. américain. La Loi sur le commerce de 1974 définit les « droits des travailleurs internationalement reconnus » pour inclure « des conditions de travail acceptables en ce qui concerne le salaire minimum, les heures de travail et la sécurité et la santé au travail. »L’Université du Michigan, par exemple, oblige les producteurs de biens portant son insigne à respecter les normes fondamentales de l’OIT et les oblige également à payer un salaire minimum et à offrir un « environnement de travail sûr et sain. »
Les normes du travail qui pourraient être couvertes par un accord commercial vont de celles qui mettent l’accent sur les droits humains fondamentaux à celles qui mettent l’accent sur les conditions de travail et les salaires. Dans l’ensemble, le cas du premier est plus convaincant. Insister pour que les autres nations respectent le droit de libre association des travailleurs reflète notre point de vue moral selon lequel ce droit est fondamental pour la dignité humaine. Les travailleurs peuvent également avoir le « droit » à un lieu de travail sûr et sain, mais ce droit a un certain coût pour l’efficacité productive. Insister pour que d’autres pays adoptent des normes américaines pour un lieu de travail sûr et sain signifie qu’ils doivent également adopter notre point de vue sur le compromis approprié entre la santé et la sécurité, d’une part, et l’efficacité productive, d’autre part.
Application des normes du travail: Le Statu Quo
La principale institution mondiale qui applique les normes du travail aujourd’hui est l’OIT, qui rend compte régulièrement et périodiquement des mesures prises par chaque pays pour mettre en œuvre les normes qu’il a ratifiées. Si des plaintes sont déposées, l’OIT enquête sur la violation alléguée et rend publiques ses conclusions. Même si un pays membre n’a pas ratifié les conventions sur la liberté d’association, l’OIT peut enquêter sur les violations présumées de ces conventions. L’OIT ne peut toutefois pas autoriser des mesures de rétorsion ou des sanctions commerciales. Au lieu de cela, il fournit une assistance technique aux pays membres pour mettre en conformité leur législation du travail et leurs procédures d’application.
Bien que le travail de l’OIT ait été récompensé par un prix Nobel de la paix, de nombreux sympathisants syndicaux sont sceptiques quant au fait qu’elle puisse protéger les travailleurs en utilisant ses outils d’application existants, car ils imposent peu de sanctions en dehors de la mauvaise publicité.
Mettre les dents dans l’application des normes
Les défenseurs du travail sont favorables au renforcement de l’application en élargissant le rôle de l’Organisation mondiale du commerce ou en utilisant des accords commerciaux bilatéraux.
Les règles de l’OMC ne s’appliquent pas aux normes du travail; elles régissent le traitement par les membres des produits, des services et de la propriété intellectuelle d’autres pays membres. Dans ces domaines, l’OMC a mis au point des procédures élaborées de règlement des différends pour enquêter sur les plaintes. Si un groupe spécial de l’OMC constate qu’un pays membre a violé les règles de l’OMC, il peut autoriser le pays plaignant à exercer des représailles.
Lors de la réunion ministérielle de l’OMC de 1996, les pays en développement ont fermement résisté aux efforts visant à permettre à l’OMC de faire respecter les normes du travail, et la réunion s’est conclue par l’affirmation du rôle de l’OIT dans la détermination et le traitement des normes du travail. De même, lorsque le président Clinton et certains dirigeants de l’UE ont tenté d’intégrer les droits des travailleurs dans le prochain cycle de négociations commerciales multilatérales lors de la réunion ministérielle de l’OMC à Seattle en 1999, les pays en développement ont rejeté l’initiative.
Dans un récent pacte de libre-échange, la Jordanie et les États-Unis ont convenu de protéger les droits fondamentaux des travailleurs de l’OIT. Ils ont également expliqué comment résoudre les différends sur les normes du travail: si un pays affaiblit sa législation du travail ou ne met pas ses lois ou son application en conformité avec les normes fondamentales de l’OIT, l’autre peut prendre des mesures appropriées, y compris le retrait des avantages commerciaux.
L’AFL-CIO a approuvé les dispositions sur le travail du pacte commercial jordanien, tandis que la Chambre de commerce américaine les a dénoncées. La Chambre est favorable aux accords de libre-échange et craint que la plupart des pays ne résistent à l’inclusion de normes du travail exécutoires dans tout nouvel accord. Ce point de vue est presque certainement exact, du moins dans le monde en développement.
Difficultés pratiques
Certains Américains peuvent craindre que l’inclusion de normes du travail exécutoires dans les accords commerciaux ouvre les États-Unis à des accusations de non-application des normes fondamentales de l’OIT, ce qui les expose à d’éventuelles sanctions commerciales. Mais les droits civils et le droit du travail des États-Unis contiennent déjà les protections fondamentales exigées par les conventions de l’OIT.
Les citoyens des pays en développement sont peut-être moins convaincus que leurs lois et leurs procédures d’application satisferont aux critères des conventions de l’OIT, en particulier ceux interprétés par les observateurs des pays riches. Les interprétations imaginées dans les salons de Paris ou les salles de loisirs de la banlieue de Washington peuvent sembler déconnectées des conditions dans les pays où la moitié ou plus de la population vit avec moins de 2 dollars par jour.
Deux des normes les plus pénibles de l’OIT concernent le travail des enfants. Les pays riches restreignent — de manière très raisonnable – la participation des enfants au marché du travail afin que les jeunes puissent aller à l’école et se préparer à devenir des travailleurs. Mais dans les pays pauvres, où les revenus des enfants sont une ressource familiale cruciale et où la scolarisation peut ne pas être disponible, les restrictions peuvent ne pas être appropriées. Bien sûr, les enfants des pays pauvres méritent aussi protection et éducation, mais le niveau de protection et les ressources disponibles pour la scolarisation seront bien inférieurs à ceux d’un pays riche.
Une norme de protection appropriée dans les pays riches peut imposer des charges excessives aux pauvres. Les dirigeants du tiers monde craignent, naturellement, que l’inclusion de normes du travail exécutoires dans les traités commerciaux expose leurs pays à des défis constants à l’OMC — et que les normes soient utilisées principalement pour protéger les travailleurs et les entreprises des pays développés de la concurrence des travailleurs du tiers monde.
Le président de l’AFL-CIO, John Sweeney, nie que l’application des normes du travail puisse avoir un impact protectionniste. Les normes de l’OIT, note-t-il, sont conçues pour protéger les intérêts des travailleurs des pays à faible revenu comme des pays à revenu élevé. L’OMC et les États-Unis défendent fermement les droits de propriété intellectuelle et imposent des sanctions commerciales lorsque les pays en développement violent ces droits. Étendre les mêmes protections aux droits des travailleurs, justifie-t-il, ne peut pas être protectionniste.
Bien qu’il soit facile de sympathiser avec le point de vue de Sweeney, il existe une grande différence entre les droits des travailleurs dans un autre pays et les droits de propriété intellectuelle des propres citoyens d’un pays. Si la Birmanie refuse à ses travailleurs le droit d’organiser des syndicats indépendants, ses actions sont déplorables mais ne me blessent pas directement. Si la Birmanie permet aux éditeurs et aux maisons de disques de reproduire mes livres et chansons protégés par le droit d’auteur sans me dédommager, le vol de mes efforts créatifs me blesse directement. Il n’est guère surprenant que les électeurs américains insistent sur des remèdes pour se blesser avant de résoudre les problèmes des travailleurs à l’étranger. Sweeney peut objecter que les dommages causés aux travailleurs birmans par les violations des droits de l’homme sont beaucoup plus graves que les pertes monétaires dues à la violation du droit d’auteur subies par une poignée d’artistes, d’inventeurs et de sociétés américaines. Et il pourrait bien avoir raison. Mais les artistes américains, les inventeurs et les actionnaires d’entreprises peuvent voter aux élections américaines; les travailleurs birmans ne le peuvent pas.
Comment évaluer les sanctions de l’OMC?
Si l’OMC doit être utilisée pour évaluer les sanctions contre les pays violant les normes internationales du travail, ses pays membres doivent concevoir une nouvelle façon d’attribuer les sanctions pour les violations. Selon les procédures actuelles, un pays dont la plainte commerciale est valable peut exercer des représailles contre le pays incriminé en lui retirant un avantage commercial à peu près équivalent à celui que le contrevenant lui a refusé en raison de la violation des règles de l’OMC. Il n’est pas évident de calculer la pénalité lorsque la violation implique une norme de travail. Là, le préjudice a été subi par les travailleurs du pays incriminé, et les résidents du pays plaignant peuvent avoir bénéficié d’un avantage net.
Supposons, par exemple, que les États-Unis accusent un autre pays d’employer des enfants mineurs dans son industrie du vêtement. La violation augmente l’offre de travailleurs à bas salaires du pays incriminé, réduisant ainsi les coûts salariaux des producteurs et les prix facturés aux consommateurs nationaux et étrangers. Les travailleurs adultes du pays incriminé ont manifestement subi des blessures, de même que les enfants si leur travail les a privés d’une scolarité qui était autrement disponible.
Comment la violation a-t-elle affecté les Américains? Les travailleurs américains du vêtement ont probablement perdu des salaires et des emplois. Mais leurs pertes sont contrebalancées par des gains pour les consommateurs américains, qui ont acheté des vêtements à moindre coût en raison du travail des enfants dans le pays incriminé. Étant donné que tous les travailleurs américains, y compris ceux de l’industrie du vêtement, sont eux-mêmes des consommateurs, il n’est pas clair si la violation a blessé les travailleurs américains en tant que classe. L’année dernière, les importations de vêtements aux États-Unis ont dépassé les exportations d’environ 55 milliards de dollars. Si le recours au travail des enfants à l’étranger réduisait le coût des importations, les Américains dépensaient moins pour les vêtements qu’ils ne l’auraient fait autrement. Alors que la plupart des Américains déplorent le travail des enfants, au pays ou à l’étranger, il est difficile de voir comment une violation à l’étranger de la norme du travail des enfants les a blessés. Les États-Unis ne risquent pas non plus d’affaiblir leurs propres lois sur le travail des enfants, car ils ont bénéficié de la disponibilité de vêtements importés moins chers.
Sanctions privées
Comme dernière option pour faire respecter les normes du travail, les consommateurs américains peuvent appliquer leurs propres sanctions privées. Quiconque trouve le travail des enfants ou le travail forcé répréhensible peut refuser d’acheter des produits fabriqués dans des pays qui tolèrent ces pratiques. L’OIT pourrait inciter les consommateurs à agir en publiant des informations sur les pays incriminés et leurs violations. Il pourrait également faire connaître le refus de tout pays de coopérer aux enquêtes de l’OIT. Si les électeurs veulent plus d’informations sur les biens et services importés de pays conformes aux normes de l’OIT, leurs propres gouvernements nationaux peuvent les fournir. Washington peut aider les consommateurs américains à accroître la pression sur les pays incriminés en obligeant les vendeurs à étiqueter les produits avec le pays d’origine. Cela pourrait également encourager ou obliger les vendeurs à identifier les biens et services produits dans des pays pleinement conformes aux normes fondamentales du travail de l’OIT.
L’Oncle Sam Devrait-Il Appliquer Les Normes Du Travail?
Les arguments en faveur de l’application des normes du travail sont les plus forts lorsqu’ils impliquent des droits humains fondamentaux, tels que la liberté d’association ou la liberté de ne pas être soumis à l’esclavage, et lorsqu’ils reposent sur des motifs moraux plutôt que sur des calculs économiques. Si Washington veut exiger de ses partenaires commerciaux qu’ils respectent les droits humains fondamentaux, il doit être prêt à accepter les coûts réels qu’il imposera ainsi à ses propres producteurs et consommateurs — et parfois aux victimes à l’étranger qu’il tente d’aider. La théorie et les preuves économiques peuvent être utiles pour calculer le coût potentiel des sanctions commerciales pour les États-Unis et leurs partenaires commerciaux. Il n’est pas utile de déterminer si les gains potentiels pour les droits de l’homme valent le sacrifice de revenus. Les sciences sociales ne sont pas non plus très informatives quant à savoir si une politique de sanctions commerciales est susceptible d’améliorer les droits des victimes.
L’argument visant à obliger les partenaires commerciaux des États-Unis à respecter les normes internationales du travail est moins convaincant lorsqu’il s’agit des conditions d’emploi. Si un pays respecte les normes fondamentales de l’OIT, les travailleurs seront alors en mesure de négocier la meilleure combinaison de salaires, d’avantages sociaux, d’heures de travail et d’équipements sur le lieu de travail que leur niveau de productivité leur permet. Si nous insistons pour que le régime d’indemnisation qui en résulte réponde aux normes internationales minimales, nous substituons notre propre jugement à celui des travailleurs touchés et de leurs employeurs.
Les lecteurs peuvent objecter, à juste titre, que la faible position de négociation des travailleurs dans les pays pauvres rend peu probable que leurs négociations avec les employeurs garantissent une rémunération décente et des conditions de travail sûres. Mais leur faible position de négociation est liée à leur faible productivité et leurs compétences. Aujourd’Hui États-Unis et les normes européennes du travail sont beaucoup plus élevées et la réglementation du travail appliquée plus rigoureusement qu’il y a 50 ans. Cette amélioration est étroitement liée à l’augmentation des compétences et de la productivité des travailleurs. Même dans les pays en développement, les pays les plus aisés sont plus susceptibles que les plus pauvres de se conformer aux normes du travail de l’OIT. Dans les pays dont le revenu par habitant est inférieur ou égal à 500 dollars par an, 30 à 60 % des enfants âgés de 10 à 14 ans travaillent. Dans les pays dont le revenu par habitant est de 500 à 1 000 dollars, seulement 10 à 30% des jeunes travaillent. À mesure que la productivité s’améliore, la position de négociation et les salaires des travailleurs industriels le seront également. Si l’histoire est un guide, les normes nationales du travail s’amélioreront également.
Le moyen le plus fiable d’améliorer la condition des travailleurs du tiers-monde est d’augmenter leur productivité moyenne. Les électeurs inquiets des pays riches peuvent aider à y parvenir en faisant pression pour ouvrir leurs propres marchés aux produits du tiers-monde. De nombreux pays à faible revenu ont un avantage comparatif dans la fabrication de vêtements, de textiles et de chaussures et dans la production d’aliments de base, de fruits et de légumes. Les pays riches imposent souvent des droits de douane ou des quotas élevés sur ces produits, et presque tous accordent de généreuses subventions à leurs agriculteurs, privant ainsi les producteurs et les agriculteurs du tiers—monde d’un énorme marché potentiel. La Banque mondiale estime que les barrières tarifaires et non tarifaires, ainsi que les subventions accordées aux agriculteurs américains et européens, coûtent plus cher aux pays du tiers monde en pertes commerciales qu’en aides étrangères.
Si nous insistons pour que les pays en développement respectent immédiatement les normes du travail que les pays les plus riches n’ont atteintes que progressivement, nous garderons certains d’entre eux hors des meilleurs marchés du monde. Les pays pauvres qui acceptent de se conformer aux normes de l’OIT seront parfois mis en cause — parfois par des représentants de pays riches plus déterminés à protéger leurs propres travailleurs de la concurrence « déloyale » à l’étranger qu’à améliorer le sort des travailleurs du tiers-monde. Alors que l’argument moral pour exiger de nos partenaires commerciaux qu’ils respectent les droits du travail est convaincant, l’argument pour supprimer les barrières commerciales qui limitent les marchés de produits et les revenus des travailleurs les plus pauvres du monde est tout aussi puissant.