Von allen Debatten rund um die Globalisierung sind Handel und Arbeitnehmerrechte eine der umstrittensten.
Befürworter der Arbeitnehmerrechte argumentieren, dass Handelsnationen an strenge Arbeitsnormen gehalten werden sollten — und sie bieten zwei ganz unterschiedliche Rechtfertigungen für ihre Ansicht. Das erste ist ein moralisches Argument, dessen Prämisse darin besteht, dass viele Arbeitsnormen wie die Vereinigungsfreiheit und das Verbot von Zwangsarbeit die grundlegenden Menschenrechte schützen. Ausländische Nationen, die freien Zugang zu den größten und reichsten Märkten der Welt erhalten möchten, sollten verpflichtet sein, grundlegende menschliche Werte, einschließlich der Arbeitsrechte, zu beachten. Kurz gesagt, die Verlockung des Marktzugangs zu den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union sollte genutzt werden, um den Bereich der Menschenrechte zu erweitern.
Die wichtigste Überlegung hier ist die Wirksamkeit der Arbeitsnormen Politik. Werden sie die Menschenrechte unter potenziellen Handelspartnern verbessern? Oder werden sie den Fortschritt in Richtung Menschenrechte verlangsamen, indem sie politisch machtlose Arbeiter in Armut halten? Einige Länder, einschließlich China, lehnen möglicherweise ansonsten ansprechende Handelsabkommen ab, die durchsetzbare Arbeitsstandards enthalten. Indem sie auf harten Arbeitsstandards beharren, könnten die reichen Demokratien Anspruch auf die moralische Überlegenheit erheben. Aber sie könnten auf einen Handelspakt verzichten müssen, der ihren eigenen Produzenten und Verbrauchern helfen und gleichzeitig das Einkommen und die politische Macht der verarmten chinesischen Arbeiter steigern könnte.
Das zweite Argument für strenge Arbeitsnormen betont nicht das Wohlergehen armer Arbeiter, sondern einfaches wirtschaftliches Eigeninteresse. Ein Handelspartner, der es versäumt, grundlegende Schutzmaßnahmen für seine Arbeitnehmer durchzusetzen, kann einen unfairen Handelsvorteil erlangen und seine Wettbewerbsfähigkeit auf dem Markt gegenüber Ländern mit stärkeren Arbeitsschutzmaßnahmen steigern. Die Einbeziehung von Arbeitsnormen in Handelsabkommen kann Länder in einer Freihandelszone dazu ermutigen, den Schutz der Arbeitnehmer aufrechtzuerhalten, anstatt sie in einem Wettlauf nach unten aufzugeben. Wenn jedes Land gemeinsame Mindeststandards einhalten muss, können die Mitgliedsländer den Arbeitnehmerschutz auf einem nahezu optimalen Niveau anbieten und durchsetzen. Dieses zweite Argument kann im Gegensatz zum ersten mit Wirtschaftstheorie und Beweisen bewertet werden.
Die Auswertung dieser Argumente erfordert die Beantwortung von drei Fragen. Erstens, welche Arbeitsnormen sind für die US-Handels- und Außenpolitik wichtig? Zweitens: Wie können einmal ausgehandelte Arbeitsnormen durchgesetzt werden? Ist es schließlich sinnvoll, darauf zu bestehen, dass sich unsere Handelspartner an gemeinsame Kernarbeitsnormen halten?und wenn ja, welche Standards?
Welche Arbeitsnormen sind am wichtigsten?
Obwohl sich die internationale Gemeinschaft weitgehend über die Notwendigkeit der Einhaltung von Arbeitsnormen einig ist, erstreckt sich die Vereinbarung nicht auf das, was diese Standards sein sollten. Zwangsarbeit und Sklaverei werden fast allgemein als abstoßend angesehen, aber andere Arbeitsschutzmaßnahmen, die in den reichsten Ländern der Welt für unerlässlich gehalten werden, werden anderswo nicht allgemein beachtet.
Die Internationale Arbeitsorganisation, die durch den Vertrag von Versailles nach dem Ersten Weltkrieg geschaffen wurde, hat Arbeitsnormen in Dutzenden von Bereichen veröffentlicht, aber sie hat acht wesentliche Kernstandards identifiziert (siehe Kasten auf Seite 13), von denen sich die meisten auf grundlegende Menschenrechte beziehen. Von den 175 ILO-Mitgliedsstaaten haben überwältigende Mehrheiten die meisten der acht Standards ratifiziert. Mehr als 150 Länder haben die vier Übereinkommen über Zwangsarbeit und Diskriminierung bei Beschäftigung und Löhnen ratifiziert. Washington hat nur zwei Standards ratifiziert, einen zur Abschaffung der Zwangsarbeit und den anderen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit, wodurch die Vereinigten Staaten in die Gesellschaft von nur acht anderen ILO-Mitgliedsländern, darunter China, Myanmar und Oman, gestellt werden.
Viele Befürworter von Arbeitsnormen würden die Kernliste der ILO-Schutzmaßnahmen erweitern, um die Sicherheit am Arbeitsplatz, die Arbeitsbedingungen und die Löhne abzudecken. USA. Das Handelsgesetz von 1974 definiert „international anerkannte Arbeitnehmerrechte“ als „akzeptable Arbeitsbedingungen in Bezug auf Mindestlöhne, Arbeitszeiten sowie Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz“.“ Die University of Michigan zum Beispiel verpflichtet Hersteller von Waren, die ihre Insignien tragen, die Kernstandards der ILO einzuhalten, Mindestlöhne zu zahlen und ein „sicheres und gesundes Arbeitsumfeld „zu bieten.“
Die Arbeitsnormen, die von einem Handelsabkommen abgedeckt werden könnten, fallen entlang eines Kontinuums von denen, die sich auf grundlegende Menschenrechte konzentrieren, zu denen, die Arbeitsbedingungen und Bezahlung betonen. Im Großen und Ganzen ist der Fall für ersteres überzeugender. Darauf zu bestehen, dass andere Nationen das Recht der Arbeitnehmer auf freie Vereinigung respektieren, spiegelt unsere moralische Ansicht wider, dass dieses Recht für die Menschenwürde von grundlegender Bedeutung ist. Arbeitnehmer haben möglicherweise auch ein „Recht“ auf einen sicheren und gesunden Arbeitsplatz, aber dieses Recht ist mit Kosten für die produktive Effizienz verbunden. Das Bestehen darauf, dass andere Nationen amerikanische Standards für einen sicheren und gesunden Arbeitsplatz übernehmen, bedeutet, dass sie auch unsere Ansicht über den angemessenen Kompromiss zwischen Gesundheit und Sicherheit einerseits und produktiver Effizienz andererseits übernehmen müssen.
Durchsetzung von Arbeitsnormen: Der Status Quo
Die wichtigste globale Institution, die heute Arbeitsnormen durchsetzt, ist die ILO, die regelmäßig und regelmäßig über die Schritte berichtet, die jede Nation unternimmt, um die von ihr ratifizierten Standards umzusetzen. Wenn Beschwerden eingereicht werden, untersucht die IAO den mutmaßlichen Verstoß und veröffentlicht ihre Ergebnisse. Selbst wenn ein Mitgliedstaat die Vereinigungsfreiheitsübereinkommen nicht ratifiziert hat, kann die IAO mutmaßliche Verstöße gegen diese Übereinkommen untersuchen. Die IAO kann jedoch keine Vergeltungsmaßnahmen oder Sanktionen genehmigen. Stattdessen bietet es den Mitgliedsländern technische Unterstützung, um ihre Arbeitsgesetze und Durchsetzungsverfahren in Einklang zu bringen.
Obwohl die Arbeit der IAO mit einem Friedensnobelpreis gewürdigt wurde, sind viele Sympathisanten der Arbeit skeptisch, dass sie die Arbeitnehmer mit ihren bestehenden Durchsetzungsinstrumenten schützen kann, da sie neben schlechter Werbung nur geringe Strafen verhängen.
Zähne in die Durchsetzung von Standards stecken
Befürworter der Arbeit befürworten eine Stärkung der Durchsetzung durch Ausweitung der Rolle der Welthandelsorganisation oder durch bilaterale Handelsabkommen.
Die WTO-Regeln gelten nicht für Arbeitsnormen; Sie regeln den Umgang der Mitglieder mit Waren, Dienstleistungen und geistigem Eigentum anderer Mitgliedsländer. In diesen Bereichen hat die WTO aufwendige Streitbeilegungsverfahren entwickelt, um Beschwerden nachzugehen. Wenn ein WTO-Panel feststellt, dass ein Mitgliedsland gegen die WTO-Regeln verstoßen hat, kann es dem beschwerdeführenden Land erlauben, sich zu rächen.
Auf dem WTO-Ministertreffen 1996 widersetzten sich die Entwicklungsländer nachdrücklich den Bemühungen, der WTO die Durchsetzung von Arbeitsnormen zu ermöglichen, und das Treffen endete mit der Bekräftigung der Rolle der IAO bei der Festlegung und Behandlung von Arbeitsnormen. Als Präsident Clinton und einige EU-Staats- und Regierungschefs auf der WTO-Ministertagung 1999 in Seattle versuchten, Arbeitnehmerrechte in die nächste Runde multilateraler Handelsverhandlungen einzubeziehen, lehnten die Entwicklungsländer die Initiative ebenfalls ab.
In einem kürzlich geschlossenen Freihandelspakt haben Jordanien und die Vereinigten Staaten vereinbart, die grundlegenden Arbeitnehmerrechte der IAO zu schützen. Sie legten auch dar, wie Streitigkeiten über Arbeitsnormen beigelegt werden können: Wenn ein Land seine Arbeitsgesetze schwächt oder seine Gesetze oder Durchsetzung nicht mit den Kernstandards der IAO in Einklang bringt, kann das andere Land geeignete Maßnahmen ergreifen, einschließlich des Entzugs von Handelsvorteilen.
Der AFL-CIO hat die Arbeitsbestimmungen des jordanischen Handelspakts gebilligt, während die US-Handelskammer sie angeprangert hat. Die Kammer befürwortet Freihandelsabkommen und befürchtet, dass die meisten Länder sich weigern werden, durchsetzbare Arbeitsnormen in jedes neue Abkommen aufzunehmen. Diese Ansicht ist mit ziemlicher Sicherheit richtig, zumindest in den Entwicklungsländern.
Praktische Schwierigkeiten
Einige Amerikaner befürchten möglicherweise, dass die Einbeziehung durchsetzbarer Arbeitsnormen in Handelsabkommen die Vereinigten Staaten für Anklagen öffnen wird, dass sie die Kernstandards der IAO nicht durchsetzen, was sie möglichen Handelsstrafen aussetzt. Aber die US-amerikanischen Bürgerrechte und Arbeitsgesetze enthalten bereits den grundlegenden Schutz, der von den ILO-Konventionen gefordert wird.
Die Bürger in Entwicklungsländern sind möglicherweise weniger zuversichtlich, dass ihre Gesetze und Durchsetzungsverfahren die von den IAO-Konventionen implizierten Tests erfüllen, insbesondere wenn sie von Beobachtern aus wohlhabenden Ländern ausgelegt werden. Interpretationen, die in den Salons von Paris oder den Erholungsräumen eines Vorortes von Washington entwickelt wurden, scheinen mit den Bedingungen in Ländern, in denen die Hälfte oder mehr der Bevölkerung von weniger als 2 Dollar pro Tag lebt, nicht in Berührung zu kommen.
Zwei der schwierigsten ILO-Standards betreffen Kinderarbeit. Reiche Länder schränken — sehr vernünftig – die Teilnahme von Kindern am Arbeitsmarkt ein, damit Jugendliche die Schule besuchen und sich darauf vorbereiten können, Arbeiter zu werden. Aber in armen Ländern, in denen das Einkommen der Kinder eine entscheidende Familienressource ist und Schulbildung möglicherweise nicht verfügbar ist, sind die Einschränkungen möglicherweise nicht angemessen. Natürlich verdienen Kinder in armen Ländern auch Schutz und Bildung, aber der Schutzstandard und die verfügbaren Ressourcen für die Schulbildung werden weit unter denen in einem reichen Land liegen.
Ein Schutzstandard, der in reichen Ländern angemessen ist, kann arme Länder übermäßig belasten. Die Staats- und Regierungschefs der Dritten Welt befürchten verständlicherweise, dass die Einbeziehung durchsetzbarer Arbeitsnormen in Handelsabkommen ihre Länder einer ständigen Herausforderung in der WTO aussetzen wird — und dass die Standards hauptsächlich dazu dienen werden, Arbeitnehmer und Unternehmen in Industrieländern vor der Konkurrenz durch Arbeitnehmer aus der Dritten Welt zu schützen.
AFL-CIO-Präsident John Sweeney bestreitet, dass die Durchsetzung von Arbeitsnormen protektionistische Auswirkungen haben kann. Die ILO-Standards sollen die Interessen der Arbeitnehmer in Ländern mit niedrigem und hohem Einkommen schützen. Die WTO und die Vereinigten Staaten verteidigen nachdrücklich die Rechte des geistigen Eigentums und setzen Handelssanktionen durch, wenn Entwicklungsländer diese Rechte verletzen. Die Ausweitung des gleichen Schutzes auf Arbeitnehmerrechte könne nicht protektionistisch sein.
Während es leicht ist, mit Sweeneys Ansicht zu sympathisieren, gibt es einen großen Unterschied zwischen den Arbeitnehmerrechten in einem anderen Land und den geistigen Eigentumsrechten der eigenen Bürger eines Landes. Wenn Birma seinen Arbeitern das Recht verweigert, unabhängige Gewerkschaften zu gründen, sind ihre Aktionen bedauerlich, aber sie verletzen mich nicht direkt. Wenn Jemand Verlagen und Plattenfirmen erlaubt, meine urheberrechtlich geschützten Bücher und Lieder zu reproduzieren, ohne mich zu entschädigen, verletzt mich der Diebstahl meiner kreativen Bemühungen direkt. Es ist kaum verwunderlich, dass die US-Wähler auf Abhilfemaßnahmen für Verletzungen bestehen würden, bevor sie die Probleme der Arbeiter im Ausland beheben. Sweeney kann einwenden, dass die Verletzung birmanischer Arbeitnehmer durch Menschenrechtsverletzungen viel schwerwiegender ist als die finanziellen Verluste durch Urheberrechtsverletzungen, die eine Handvoll Künstler, Erfinder und US-Unternehmen erlitten haben. Und er kann durchaus Recht haben. Aber amerikanische Künstler, Erfinder und Unternehmensaktionäre können bei US-Wahlen abstimmen; birmanische Arbeiter nicht.
Wie werden WTO-Sanktionen bewertet?
Wenn die WTO verwendet werden soll, um Sanktionen gegen Länder zu bewerten, die gegen internationale Arbeitsnormen verstoßen, müssen ihre Mitgliedsländer einen neuen Weg finden, um Strafen für Verstöße zu verhängen. Nach den derzeitigen Verfahren kann ein Land, für das eine gültige Handelsbeschwerde vorliegt, gegen das säumige Land Vergeltung üben, indem es einen Handelsvorteil einbehält, der in etwa dem Vorteil entspricht, den der Täter ihm aufgrund des Verstoßes gegen die WTO-Regeln verweigert hat. Es ist nicht offensichtlich, wie die Strafe berechnet werden soll, wenn der Verstoß einen Arbeitsstandard beinhaltet. Dort ist die Verletzung von den Arbeitskräften im beanstandeten Land erlitten worden, und Bewohner des beanstandeten Landes können einen Nettonutzen genossen haben.
Nehmen wir zum Beispiel an, die Vereinigten Staaten beschuldigen ein anderes Land, minderjährige Kinder in seiner Bekleidungsindustrie beschäftigt zu haben. Der Verstoß erhöht das Angebot an Niedriglohnarbeitern im betroffenen Land und senkt so die Lohnkosten der Produzenten und die Preise, die den inländischen und ausländischen Verbrauchern in Rechnung gestellt werden. Die erwachsenen Arbeitnehmer in dem betroffenen Land haben eindeutig Verletzungen erlitten, ebenso wie die Kinder, wenn ihnen durch ihre Arbeit die Schulbildung entzogen wurde, die sonst verfügbar war.
Wie hat sich die Verletzung auf die Amerikaner ausgewirkt? US-Bekleidungsarbeiter haben wahrscheinlich Löhne und Arbeitsplätze verloren. Ihre Verluste werden jedoch durch Gewinne für die US-Verbraucher ausgeglichen, die aufgrund von Kinderarbeit im betroffenen Land Kleidung billiger kauften. Da alle amerikanischen Arbeiter, einschließlich derjenigen in der Bekleidungsindustrie, selbst Verbraucher sind, ist nicht klar, ob die Verletzung die US-Arbeiter als Klasse verletzte. Im vergangenen Jahr übertrafen die Bekleidungsimporte in die USA die Exporte um rund 55 Milliarden US-Dollar. Wenn der Einsatz von Kinderarbeit in Übersee die Importkosten senkte, gaben die Amerikaner weniger für Kleidung aus, als sie es sonst getan hätten. Während die meisten Amerikaner Kinderarbeit zu Hause oder im Ausland bedauern, ist es schwer zu sehen, wie eine Verletzung des Kinderarbeitsstandards in Übersee sie verletzt hat. Es ist auch nicht wahrscheinlich, dass die Vereinigten Staaten ihre eigenen Kinderarbeitsgesetze schwächen, weil sie von der Verfügbarkeit billigerer importierter Kleidung profitiert haben.
Private Sanktionen
Als letzte Option zur Durchsetzung von Arbeitsnormen können amerikanische Verbraucher ihre eigenen privaten Sanktionen anwenden. Jeder, der Kinderarbeit oder Zwangsarbeit für verwerflich hält, kann sich weigern, Produkte zu kaufen, die in Ländern hergestellt werden, die diese Praktiken tolerieren. Die IAO könnte die Verbraucher zum Handeln drängen, indem sie Informationen über beleidigende Länder und ihre Verstöße veröffentlicht. Es könnte auch die Weigerung eines Landes bekannt machen, mit IAO-Untersuchungen zusammenzuarbeiten. Wenn die Wähler mehr Informationen über importierte Waren und Dienstleistungen aus Ländern wünschen, die den ILO-Standards entsprechen, können ihre eigenen nationalen Regierungen diese bereitstellen. Washington kann den amerikanischen Verbrauchern helfen, den Druck auf die beleidigenden Länder zu erhöhen, indem Verkäufer aufgefordert werden, Produkte mit dem Herkunftsland zu kennzeichnen. Es könnte Verkäufer auch ermutigen oder dazu verpflichten, Waren und Dienstleistungen zu identifizieren, die in Ländern hergestellt werden, die den Kernarbeitsnormen der IAO vollständig entsprechen.
Sollte Uncle Sam Arbeitsnormen durchsetzen?
Die Durchsetzung von Arbeitsnormen ist am stärksten, wenn es um grundlegende Menschenrechte wie Vereinigungsfreiheit oder Sklavenfreiheit geht und wenn sie eher auf moralischen als auf wirtschaftlichen Gründen beruht. Wenn Washington von seinen Handelspartnern die Einhaltung grundlegender Menschenrechte verlangen will, muss es bereit sein, die tatsächlichen Kosten zu akzeptieren, die es dadurch seinen eigenen Produzenten und Verbrauchern auferlegt — und gelegentlich auch den Opfern, denen es zu helfen versucht. Wirtschaftstheorie und Beweise können nützlich sein, um die potenziellen Kosten von Handelssanktionen gegen die Vereinigten Staaten und ihre Handelspartner zu berechnen. Es ist nicht hilfreich festzustellen, ob die potenziellen Gewinne für die Menschenrechte das Einkommensopfer wert sind. Die Sozialwissenschaft ist auch nicht sehr informativ darüber, ob eine Politik der Handelssanktionen die Rechte der Opfer verbessern kann.
Der Fall, dass US-Handelspartner internationale Arbeitsstandards einhalten müssen, ist am wenigsten überzeugend, wenn es um die Beschäftigungsbedingungen geht. Wenn ein Land die ILO-Kernstandards einhält, können die Arbeitnehmer die beste Kombination aus Bezahlung, Nebenleistungen, Arbeitszeiten und Arbeitsplatzausstattung aushandeln, die ihr Produktivitätsniveau zulässt. Wenn wir darauf bestehen, dass das resultierende Entschädigungspaket internationalen Mindeststandards entspricht, ersetzen wir unser eigenes Urteil durch das der betroffenen Arbeitnehmer und ihrer Arbeitgeber.
Die Leser mögen zu Recht einwenden, dass die schwache Verhandlungsposition der Arbeitnehmer in armen Ländern es unwahrscheinlich macht, dass ihre Verhandlungen mit den Arbeitgebern eine angemessene Entschädigung und sichere Arbeitsbedingungen gewährleisten. Ihre schwache Verhandlungsposition hängt jedoch mit ihrer geringen Produktivität und Qualifikation zusammen. Heute U.S. und die europäischen Arbeitsnormen sind viel höher und die Arbeitsvorschriften werden strenger durchgesetzt als dies vor 50 Jahren der Fall war. Die Verbesserung ist eng mit der gesteigerten Qualifikation und Produktivität der Arbeitnehmer verbunden. Selbst in den Entwicklungsländern halten sich die besser gestellten Länder eher an die ILO-Arbeitsnormen als die Ärmsten. In Ländern mit einem Pro-Kopf-Einkommen von 500 US-Dollar pro Jahr oder weniger arbeiten 30-60 Prozent der Kinder zwischen 10 und 14 Jahren. In Ländern mit einem Pro-Kopf-Einkommen von 500 bis 1.000 US-Dollar arbeiten nur 10 bis 30 Prozent der Jugendlichen. Wenn sich die Produktivität verbessert, werden sich auch die Verhandlungsposition und die Löhne der Industriearbeiter verbessern. Wenn die Geschichte ein Leitfaden ist, werden sich auch die nationalen Arbeitsstandards verbessern.
Der zuverlässigste Weg zur Verbesserung der Lage der Arbeitnehmer in der Dritten Welt besteht darin, ihre durchschnittliche Produktivität zu steigern. Besorgte Wähler in reichen Ländern können dazu beitragen, indem sie darauf drängen, ihre eigenen Märkte für Produkte aus der Dritten Welt zu öffnen. Viele Länder mit niedrigem Einkommen haben einen komparativen Vorteil bei der Herstellung von Bekleidung, Textilien und Schuhen sowie bei der Herstellung von Grundnahrungsmitteln, Obst und Gemüse. Reiche Länder erheben oft hohe Zölle oder Quoten auf diese Produkte, und fast alle gewähren ihren Landwirten großzügige Subventionen — wodurch Produzenten aus der Dritten Welt und Landwirten der Zugang zu einem riesigen potenziellen Markt verwehrt wird. Die Weltbank schätzt, dass zoll- und nichttarifäre Barrieren zusammen mit Subventionen für US-amerikanische und europäische Landwirte die Länder der Dritten Welt mehr an verlorenem Handel kosten als an ausländischer Hilfe.
Wenn wir darauf bestehen, dass die Entwicklungsländer sofort die Arbeitsstandards erfüllen, die die reichsten Länder erst allmählich erreicht haben, werden wir einige von ihnen von den besten Märkten der Welt fernhalten. Die armen Länder, die sich bereit erklären, sich an die ILO-Standards zu halten, werden gelegentlich herausgefordert — manchmal von Vertretern reicher Länder, die mehr darauf bedacht sind, ihre eigenen Arbeitnehmer vor „unfairer“ Konkurrenz aus Übersee zu schützen, als das Los der Arbeitnehmer aus der Dritten Welt zu verbessern. Während das moralische Argument, unsere Handelspartner zur Einhaltung der Arbeitnehmerrechte zu verpflichten, überzeugend ist, ist das Argument für die Beseitigung von Handelsbarrieren, die die Produktmärkte und die Einkommen der ärmsten Arbeitnehmer der Welt einschränken, ebenso überzeugend.