av alla debatter kring globaliseringen handlar en av de mest omtvistade om handel och arbetstagares rättigheter.
förespråkare för arbetstagarnas rättigheter hävdar att handelsnationer bör hållas till strikta arbetsnormer—och de erbjuder två helt olika motiveringar för deras åsikt. Den första är ett moraliskt argument vars förutsättning är att många arbetsnormer, såsom föreningsfrihet och förbud mot tvångsarbete, skyddar grundläggande mänskliga rättigheter. Utländska nationer som vill få fri tillgång till världens största och rikaste marknader bör vara skyldiga att följa grundläggande mänskliga värderingar, inklusive arbetsrättigheter. Kort sagt bör lockelsen av marknadstillträde till Förenta staterna och Europeiska unionen användas för att utvidga området för mänskliga rättigheter.
den viktigaste övervägande här är effektiviteten av arbetsnormer politik. Kommer de att förbättra de mänskliga rättigheterna bland blivande handelspartner? Eller kommer de att sakta framsteg mot mänskliga rättigheter genom att hålla politiskt maktlösa arbetare fast i fattigdom? Vissa länder, inklusive Kina, kan avvisa annars tilltalande handelsavtal som innehåller verkställbara arbetsnormer. Genom att insistera på hårda arbetsnormer kunde de rika demokratierna göra anspråk på den moraliska höga marken. Men de kan behöva avstå från en handelspakt som kan hjälpa sina egna producenter och konsumenter samtidigt som de ökar inkomsterna och den politiska makten hos fattiga kinesiska arbetare.
det andra argumentet för strikta arbetsnormer betonar inte fattiga arbetares välfärd, utan enkelt ekonomiskt egenintresse. En handelspartner som misslyckas med att genomdriva grundläggande skydd för sina arbetstagare kan få en orättvis handelsfördel, vilket ökar sin konkurrenskraft på marknaden mot länder med starkare arbetsskydd. Att inkludera arbetsnormer i handelsavtal kan uppmuntra länder i en frihandelszon att upprätthålla arbetarskydd snarare än att överge dem i en tävling till botten. Om varje land måste följa en gemensam uppsättning miniminormer kan medlemsländerna erbjuda och genomdriva arbetstagarskydd på en mer nästan optimal nivå. Detta andra argument, till skillnad från det första, kan bedömas med ekonomisk teori och bevis.
utvärdering av dessa argument kräver att du svarar på tre frågor. För det första, vilka arbetsnormer är viktiga för USA: s handels-och utrikespolitik? För det andra, hur kan arbetsnormer, när de har förhandlats fram, verkställas? Slutligen är det vettigt att insistera på att våra handelspartner följer en gemensam uppsättning grundläggande arbetsnormer?och i så fall, vilka standarder?
Vilka Arbetsnormer Betyder Mest?
även om det internationella samfundet i stort sett instämmer i behovet av att respektera arbetsnormer, omfattar avtalet inte vad dessa standarder bör vara. Tvångsarbete och slaveri betraktas nästan allmänt som motbjudande, men andra arbetsgarantier som anses vara viktiga i världens rikaste länder observeras inte allmänt någon annanstans.
Internationella arbetsorganisationen, skapad av Versaillesfördraget efter första världskriget, har publicerat arbetsnormer på dussintals områden, men den har identifierat åtta väsentliga kärnstandarder (se ruta på sidan 13), varav de flesta hänvisar till grundläggande mänskliga rättigheter. Av de 175 ILO-medlemsländerna har överväldigande majoriteter ratificerat de flesta av de åtta standarderna. Mer än 150 har ratificerat de fyra som behandlar tvångsarbete och diskriminering i sysselsättning och löner. Washington har ratificerat bara två standarder, den ena avskaffar tvångsarbete och den andra eliminerar de värsta formerna av barnarbete och placerar USA i sällskap med endast åtta andra ILO-medlemsländer, inklusive Kina, Myanmar och oman.
många förespråkare av arbetsnormer skulle utöka kärnlistan över ILO-skydd för att täcka arbetsplatssäkerhet, arbetsförhållanden och löner. USA. Trade Act från 1974 definierar ”internationellt erkända arbetstagarrättigheter” för att inkludera ”acceptabla arbetsvillkor med avseende på minimilöner, arbetstimmar och arbetssäkerhet och hälsa.”University of Michigan ålägger till exempel producenter av varor som bär sina insignier att respektera ILO: s grundläggande standarder och kräver också att de betalar minimilöner och erbjuder en ”säker och hälsosam arbetsmiljö.”
de arbetsnormer som kan omfattas av ett handelsavtal faller längs ett kontinuum från de som fokuserar på grundläggande mänskliga rättigheter till de som betonar arbetsvillkor och löner. På det hela taget är fallet för det förra mer övertygande. Att insistera på att andra nationer respekterar arbetarnas rätt till fri associering återspeglar vår moraliska uppfattning att denna rättighet är grundläggande för mänsklig värdighet. Arbetstagare kan också ha en” rätt ” till en säker och hälsosam arbetsplats, men den rätten kommer till viss kostnad för produktiv effektivitet. Att insistera på att andra nationer antar amerikanska standarder för en säker och hälsosam arbetsplats innebär att de också måste anta vår syn på lämplig avvägning mellan hälsa och säkerhet å ena sidan och produktiv effektivitet å andra sidan.
genomdriva arbetsnormer: Status Quo
den främsta globala institutionen som tillämpar arbetsnormer idag är ILO, som regelbundet och regelbundet rapporterar om de steg varje nation tar för att genomföra de standarder som den har ratificerat. Om klagomål lämnas in undersöker ILO den påstådda överträdelsen och publicerar sina resultat. Även om en medlemsnation inte har ratificerat konventionerna om föreningsfrihet kan ILO utreda påstådda överträdelser av dessa konventioner. ILO kan dock inte tillåta vedergällningsåtgärder eller sanktioner. I stället ger det tekniskt stöd till medlemsländerna för att få sina arbetslagar och verkställighetsförfaranden i överensstämmelse.
även om ILO: s arbete har erkänts med ett Nobels fredspris, är många arbetssympatisörer skeptiska till att det kan skydda arbetare med sina befintliga verkställighetsverktyg eftersom de ålägger lite straff förutom dålig publicitet.
att sätta tänder i standarder verkställighet
Arbetsförespråkare föredrar att stärka verkställigheten genom att utöka Världshandelsorganisationens roll eller använda bilaterala handelsavtal.
WTO: s regler gäller inte arbetsnormer; de reglerar medlemmarnas behandling av varor, tjänster och immateriella rättigheter i andra medlemsländer. På dessa områden har WTO utvecklat utarbetade tvistlösningsförfaranden för att undersöka klagomål. Om en WTO-panel finner att ett medlemsland har brutit mot WTO: s regler, kan det tillåta det klagande landet att vedergälla.
vid WTO: s ministermöte 1996 motstod utvecklingsländerna starkt ansträngningar för att WTO skulle kunna tillämpa arbetsnormer och mötet avslutades genom att bekräfta ILO: s roll när det gäller att fastställa och hantera arbetsnormer. På samma sätt avvisade utvecklingsländerna initiativet när president Clinton och några EU-ledare försökte föra in arbetstagarnas rättigheter i nästa omgång av multilaterala handelsförhandlingar vid WTO: s ministermöte 1999 i Seattle.
i en nyligen frihandelspakt kom Jordanien och Förenta Staterna överens om att skydda ILO: s grundläggande rättigheter. De stavade också ut hur man löser tvister om arbetsnormer: om ett land försvagar sina arbetslagar eller misslyckas med att få sina lagar eller verkställighet i överensstämmelse med ILO: s kärnstandarder, kan den andra vidta lämpliga åtgärder, inklusive återkallande av handelsförmåner.
AFL-CIO har godkänt arbetsbestämmelserna i Jordaniens handelspakt, medan den amerikanska handelskammaren har fördömt dem. Kammaren gynnar frihandelsavtal, och den fruktar att de flesta länder kommer att motstå inklusive verkställbara arbetsnormer i något nytt avtal. Denna uppfattning är nästan säkert korrekt, åtminstone i utvecklingsländerna.
praktiska svårigheter
vissa amerikaner kan frukta att inklusive verkställbara arbetsnormer i handelsavtal kommer att öppna USA för avgifter som det misslyckas med att genomdriva ILO: s kärnstandarder och utsätta det för eventuella handelsavgifter. Men amerikanska medborgerliga rättigheter och arbetslagar innehåller redan de grundläggande skydd som krävs av ILO-konventionerna.
medborgare i utvecklingsländer kan vara mindre säkra på att deras lagar och verkställighetsförfaranden kommer att uppfylla de tester som följer av ILO-konventionerna, särskilt som tolkas av observatörer från välbärgade länder. Tolkningar som utarbetats i salongen i Paris eller rekreationsrummen i förorts Washington kan tyckas vara i kontakt med förhållanden i länder där hälften eller mer av befolkningen bor på mindre än $2 per dag.
två av de mest besvärliga ilo-standarderna involverar barnarbete. Rika länder—mycket förnuftigt-begränsar barns deltagande på arbetsmarknaden så att ungdomar kan gå i skolan och förbereda sig för att bli arbetare. Men i fattiga länder, där barns inkomster är en viktig familj resurs och skolgång kan vara otillgänglig, begränsningarna kanske inte är lämpliga. Naturligtvis förtjänar barn i fattiga länder också skydd och utbildning, men skyddsstandarden och de resurser som finns tillgängliga för skolgång kommer att ligga långt under dem i ett rikt land.
en skyddsstandard som är lämplig i rika länder kan påföra fattiga alltför stora bördor. Tredje världens ledare fruktar, förståeligt, att inkludera verkställbara arbetsnormer i handelsavtal kommer att utsätta sina länder för ständig utmaning i WTO—och att standarderna kommer att användas främst för att skydda arbetstagare och företag i utvecklade länder från konkurrens från tredje världens arbetare.
AFL-CIO: s President John Sweeney förnekar att verkställighet av arbetsnormer kan ha en protektionistisk inverkan. ILO-standarderna, konstaterar han, är utformade för att skydda arbetstagarnas intressen i såväl låginkomstländer som höginkomstländer. WTO och USA försvarar starkt immateriella rättigheter (IP) och verkställer handelsstraff när utvecklingsländer bryter mot dessa rättigheter. Att utvidga samma skydd till att omfatta arbetstagarnas rättigheter kan inte vara protektionistiskt.
även om det är lätt att sympatisera med Sweeneys uppfattning, är det en stor skillnad mellan arbetstagares rättigheter i ett annat land och ett lands egna medborgares immateriella rättigheter. Om Burma förnekar sina arbetare rätten att organisera oberoende fackföreningar, är dess handlingar beklagliga men skadar mig inte direkt. Om Burma tillåter förlag och inspelningsföretag att reproducera mina upphovsrättsskyddade böcker och sånger utan att kompensera mig, skadar stölden av mina kreativa ansträngningar mig direkt. Det är knappast förvånande att amerikanska väljare skulle insistera på rättsmedel för skador på sig själva innan de löser problemen med arbetare utomlands. Sweeney kan invända mot att skadan på burmesiska arbetare från brott mot mänskliga rättigheter är mycket allvarligare än de monetära förlusterna från upphovsrättsintrång som drabbats av en handfull konstnärer, uppfinnare och amerikanska företag. Och han kan väl ha rätt. Men amerikanska konstnärer, uppfinnare och företagsägare kan rösta i amerikanska val; burmesiska arbetare kan inte.
Hur bedömer man WTO-påföljder?
om WTO ska användas för att bedöma påföljder mot länder som bryter mot internationella arbetsnormer måste dess medlemsländer utforma ett nytt sätt att tilldela påföljder för överträdelser. Enligt gällande förfaranden kan ett land som befunnits ha ett giltigt handelsklagomål vedergälla det kränkande landet genom att hålla tillbaka en handelsförmån som ungefär motsvarar den förmån som gärningsmannen nekat till följd av överträdelsen av WTO-reglerna. Det är inte uppenbart hur man beräknar straffet när överträdelsen innebär en arbetsstandard. Där har skadan lidit av arbetstagare i det kränkande landet, och invånare i det klagande landet kan ha haft en nettovinst.
Antag till exempel att USA anklagar ett annat land för att anställa minderåriga barn i sin klädindustri. Överträdelsen ökar det kränkande landets utbud av låglönearbetare, vilket minskar producenternas lönekostnader och priserna på inhemska och utländska konsumenter. De vuxna arbetarna i det kränkande landet har tydligt lidit skada, liksom barnen om deras arbete har berövat dem skolgång som annars var tillgänglig.
hur påverkade överträdelsen amerikaner? Amerikanska klädarbetare förlorade förmodligen löner och jobb. Men deras förluster motverkas av vinster till amerikanska konsumenter, som köpte kläder billigare på grund av barnarbete i det kränkande landet. Eftersom alla amerikanska arbetare, inklusive de i klädindustrin, själva är konsumenter, är det inte klart om överträdelsen skadade amerikanska arbetare som en klass. Förra året översteg importen av kläder till USA exporten med cirka 55 miljarder dollar. Om användningen av barnarbete utomlands sänker importkostnaden, spenderade amerikanerna mindre för kläder än de annars skulle ha. Medan de flesta amerikaner beklagar barnarbete, hemma eller utomlands, är det svårt att se hur en utländsk kränkning av barnarbetsstandarden har skadat dem. Inte heller kommer Usa sannolikt att försvaga sina egna barnarbetslagar eftersom det har gynnats av tillgången på billigare importerade kläder.
privata sanktioner
som ett sista alternativ för att upprätthålla arbetsnormer kan amerikanska konsumenter tillämpa sina egna privata sanktioner. Den som finner barnarbete eller tvångsarbete förkastligt kan vägra att köpa produkter gjorda i länder som tolererar dessa metoder. ILO kan driva konsumenterna till handling genom att publicera information om kränkande länder och deras överträdelser. Det kan också offentliggöra alla Lands vägran att samarbeta med ILO: s utredningar. Om väljarna vill ha mer information om importerade varor och tjänster från länder som uppfyller ILO: s standarder kan deras egna nationella regeringar tillhandahålla det. Washington kan hjälpa amerikanska konsumenter att öka trycket på kränkande länder genom att kräva att säljare märker produkter med ursprungslandet. Det kan också uppmuntra eller kräva att säljare identifierar varor och tjänster som produceras i länder som helt uppfyller ILO: s grundläggande arbetsnormer.
Bör Uncle Sam Tillämpa Arbetsnormer?
fallet för att upprätthålla arbetsnormer är starkast när det handlar om grundläggande mänskliga rättigheter, såsom föreningsfrihet eller frihet från slaveri, och när det vilar på moraliska grunder snarare än ekonomisk beräkning. Om Washington vill kräva att dess handelspartner respekterar de grundläggande mänskliga rättigheterna, måste det vara berett att acceptera de verkliga kostnader som det därmed kommer att ålägga sina egna producenter och konsumenter—och ibland på offren utomlands som det försöker hjälpa. Ekonomisk teori och bevis kan vara användbara för att beräkna den potentiella kostnaden för handelssanktioner till USA och dess handelspartner. Det är inte till hjälp för att avgöra om de potentiella vinsterna till mänskliga rättigheter är värda inkomstoffret. Samhällsvetenskapen är inte heller mycket informativ om huruvida en politik för handelssanktioner sannolikt kommer att förbättra offrens rättigheter.
fallet för att kräva amerikanska handelspartner att respektera internationella arbetsnormer är minst övertygande när det gäller anställningsvillkoren. Om ett land respekterar ILO: s grundläggande standarder kommer arbetstagarna att kunna förhandla om den bästa kombinationen av lön, förmåner, arbetstid och bekvämligheter på arbetsplatsen som deras produktivitetsnivå tillåter. Om vi insisterar på att det resulterande kompensationspaketet uppfyller internationella miniminormer, ersätter vi vårt eget omdöme för de drabbade arbetstagarna och deras arbetsgivare.
läsarna kan med rätta invända mot att arbetstagarnas svaga förhandlingsposition i fattiga länder gör det osannolikt att deras förhandlingar med arbetsgivare kommer att säkerställa anständig ersättning och säkra arbetsförhållanden. Men deras svaga förhandlingsposition är kopplad till deras låga produktivitet och färdigheter. Idag USA. och Europeiska arbetsnormer är mycket högre, och arbetsreglering verkställs mer noggrant än vad som var fallet för 50 år sedan. Förbättringen är nära förknippad med arbetstagarnas ökade skicklighet och produktivitet. Även i utvecklingsländerna är de bättre länderna mer benägna än de fattigaste att följa ILO: s arbetsnormer. I länder med inkomst per capita på $500 per år eller mindre arbetar 30-60 procent av barnen mellan 10 och 14 år. I länder med inkomst per capita på 500-1 000 dollar arbetar bara 10-30 procent av ungdomarna. När produktiviteten förbättras kommer också Industriarbetarnas förhandlingsposition och löner att förbättras. Om historien är någon guide, kommer de nationella arbetsnormerna också att förbättras.
det mest tillförlitliga sättet att förbättra tillståndet för arbetstagare i tredje världen är att öka sin genomsnittliga produktivitet. Berörda väljare i rika länder kan hjälpa till att göra detta genom att trycka på för att öppna sina egna marknader för tredje världsprodukter. Många låginkomstländer har en komparativ fördel när det gäller tillverkning av kläder, textilier och skor och för att producera basföda, frukt och grönsaker. Rika länder inför ofta höga tullar eller kvoter på dessa produkter, och nästan alla ger generösa subventioner till sina jordbrukare—vilket förnekar tredje världsproducenter och jordbrukare tillgång till en enorm potentiell marknad. Världsbanken uppskattar att tull-och icke-tariffbarriärer, tillsammans med subventioner som läggs på amerikanska och europeiska jordbrukare, kostar tredje världsländer mer i förlorad handel än de får i utländskt bistånd.
om vi insisterar på att utvecklingsländerna omedelbart uppfyller de arbetsnormer som de rikaste länderna bara uppnådde gradvis, kommer vi att hålla några av dem ur världens bästa marknader. De fattiga länder som går med på att följa ILO: s normer kommer ibland att utmanas—ibland av företrädare för rika länder mer avsikt att skydda sina egna arbetare från ”orättvis” utomeuropeisk konkurrens än att förbättra partiet av tredje världens arbetare. Medan det moraliska fallet för att kräva att våra handelspartner respekterar arbetstagarnas rättigheter är övertygande, är fallet för att avlägsna handelshinder som begränsar produktmarknaderna och inkomsterna för världens fattigaste arbetare lika kraftfullt.